제주특별자치도 출범과 함께 나타난 폐해 중 하나가 ‘제왕적 도지사’의 출현이다.

이를 적절히 견제할 수 있는 방법은 2가지다. 먼저 지방자치단체 기관의 구성 형태를 아예 달리하는 방법이 있을 수 있다.

지방자치의 기관은 의사결정을 담당하는 지방의회와 이를 집행하는 집행기관으로 구분되는데, 의결기능과 집행기능을 한 곳으로 집중시키는 방법(기관통합형)이다. 내각제 형태로 의회가 책임정치를 펴고, 선거를 통해 평가받고 책임을 지는 방식이다.

제주특별자치도의 기관형태는 지금까지는 ‘대립형’이지만, 제주특별법 제8조는 제주의 경우 지방의회 및 집행기관의 구성을 달리 할 수 있는 특례를 두고 있다.

제주도의 정치 환경에 맞는 제도의 선택권을 부여하고 있는 것으로, 제주 발전에 도움이 된다면 ‘기관통합형’(내각제 형태)이든 제3의 절충형 등 얼마든지 선택할 수 있다.

상상력을 발휘한다면 주민들이 선출한 도의원들 중에서 최다 득표자가 집행기관의 수장(도지사)을 맡는, 일종의 내각제 국가의 ‘수상’ 역할을 담당할 수도 있다는 얘기다.

또 다른 처방전은 현재의 ‘기관대립형’ 형태를 유지하면서 의회권력을 강화하는 방안이다.

예산과 인력 면에서 집행기관과 지방의회간 힘의 균형은 완전히 기울어져 있다. 기울어진 운동장 자체를 평평하게 만드는 것이 시발점이 돼야 한다.

이를 위해서는 의원정수 확대에서부터 정책자문위원 및 유급 보좌관제도 도입 등 의정역량 강화 방안 등이 종합적으로 검토돼야 한다.

제주도의회 의원정수는 제주특별법 제36조(도의회의원의 정수에 관한 특례)에 명시되어 있다. 교육의원 5명을 포함해 41명 이내에서 도의회의원 선거구 획정위원회가 정하는 바에 따라 도 조례로 정하도록 되어 있다.

비례대표 의원정수에 대해서도 교육의원을 제외한 정수(36명)의 20% 이상으로 한다고 규정하고 있다.

이에 따라 제주특별자치도 출범과 함께 지난 2006년 7월 구성된 제8대 제주특별자치도의회는 지역구 29명, 비례대표 7명, 교육의원 5명 등 총 41명으로 구성됐다. 이후 2번의 선거를 더 치렀지만 의원정수에는 변함이 없다.

그렇다면 의원정수 41명은 과연 적정한 수준인가.

10년 전 과거로 시계바늘을 잠시 되돌려보자. 특별자치도 출범으로 제주에서는 4개의 자치 시·군이 폐지되면서 기초의회도 역사 속으로 사라졌다.

특별자치도 출범 이전에는 광역의회인 제주도의회 19명을 비롯해 기초의회인 △제주시의회 16명 △서귀포시의회 8명 △북제주군의회 7명 △남제주군의회 7명 등 지방의원이 57명이었다.

여기에 현재의 교육의원 역할을 했던 교육위원이 7명이었던 점까지 감안하면 특별자치도 출범으로 지방의원 수(교육위원 7명 포함)는 64명에서 41명으로 크게 줄어들었다.

그렇지만 도민사회에서 제주도의회를 바라보는 시각은 그리 호의적이지 않다. ‘여전히 문턱 놓은 그들만의 리그’라는 인식이 많다.

일종의 정치혐오증이 불어온 착시일 수도 있지만 그 동안 특권을 요구하고, 공익보다는 사익을 쫒았던 일부 의원들의 행태가 ‘그들만의 리그’라는 울타리에 가둔 측면이 있었음을 부인할 수 없다.

하지만 제주특별자치도의회의 의정역량은 객관적인 지표를 놓고 봤을 때 이미 전국 최고 수준이다. 의원들의 조례안 발의 건수는 전국 17개 광역의회 의원 1인당 평균치의 2배에 가깝다. 이 같은 의정활동 역량은 대한민국 의정대상 종합대상, 최고의원상 등을 수상하는 저력으로 입증됐다.

세종특별시를 제외한 전국 16개 시·도 중에서 기초의회가 없는 곳은 제주특별자치도가 유일하다. 기초의회가 사라진데 따른 지역민원 해결의 최후 보루로서 역할 역시 막중하다. 따라서 ‘제왕적 도지사’를 견제할 수 있는 곳은 현실적으로 의회일 수밖에 없다.

이후 여건 변화도 많다. 제주도가 공무원 정원을 늘려야 한다는 논리는 의회에도 그대로 적용 가능하다. 행정수요가 많아졌다는 것은 비대해진 행정을 견제·감시해야 할 의회의 역할도 그만큼 막중해졌다는 것을 의미하기 때문이다.

당장 2년 후에 치러질 제7회 전국동시지방선거 때는 인구 급증 및 헌법재판소의 인구편차 기준 조정(3대1→2대1)으로 지역구 획정문제가 최대 난제가 될 전망이다. 한정된 판에서 아무리 선을 잘 그어도 한계가 있을 수밖에 없다. 이럴 땐 아예 판을 흔들 묘수가 필요하다.

제주‘특별자치’도의 핵심이 고도의 자치권을 보장한다는 것임을 전제한다면 우선은 특별법에 의해 41명 이내로 묶인 의원정수의 상한선을 높일 필요가 있다. 물론 법을 개정하더라도 의원정수와 선거구 획정 문제는 도 조례로 정하도록 되어 있는 만큼 공론화가 이뤄지지 않는다면 실제 의원정수 확대는 요원할 수밖에 없다.

그렇다 하더라도 제주의 법과 제도를 스스로 결정한다는 ‘자기결정권’을 갖는다는 것은 의미가 크다.

이와 관련, 민기 제주대학교 교수(행정학과)는 “제주도의회는 사실상 제주도의 국회나 다름없다. 집행기관으로 완전히 기울어진 운동장의 균형을 맞추기 위해서는 의원정수 확대를 비롯한 다양한 의정역량 강화 방안을 모색할 필요가 있다”고 말했다.