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[기고] 제주특별자치도의 헌법적 지위 확보를 바라며

송창권 news@jejusori.net 2017년 12월 28일 목요일 08:26   0면

어느새 제주특별자치도가 시행된 지 12년을 바라보고 있다. 고도의 자치권 보장을 주장하면서, 왜 자치권의 중심인 기초자치단체 시군이 통폐합되고, 제주시와 서귀포시의 법인격이 박탈된 것인지 지금도 이해가 되지 않지만, 많은 도민들이 시장 직선제를 선호하고 있다는 것만 보아도 때늦은 후회를 하고 있음은 쉬이 알 수 있다.

아쉬운 것은 헌법 개정, 특히 자치권 확보를 담은 헌법 개정의 주장이 전국에 걸쳐 설득력을 얻으면서 -이해는 되지만- 20186.13 지방선거부터 제주시장 직선제의 추진이 될 수도 있을 호기가 다음 선거로 보류 또는 시기 조절이 되어 버린 것이다.

결론적으로, 당장의 기초자치단체의 부활은 차치하더라도, 개정 헌법 조문에 제주특별자치도와 같은 특별자치 시도의 신설 조항은 반드시 필요하다. 특히 제주특별자치도는 자치분권의 시범적 성격이 됐든, 특별하지도 않은 채 시련의 측면이 있든지 간에, 우리는 효율성이라는 이름으로 민주성의 기본권이 침해를 받으면서 특별자치의 경험과 지리적 특성을 가지고 있기에 충분한 명분과 자격이 있다.

이에 따라, 헌법적 지위를 획득한 특별자치도(제주도)의 경우라면 자치도의 고유사무와 관련해서는 법류유보와 형사벌을 제외하고는 법률우위의 예외를 인정해 조례로도 도민의 권리 의무에 관한 사항을 규율할 수 있는 법률적 지위의 자치 입법권이 허용돼야 한다. 또한 재정권의 세입에 있어서는 조세법률주의의 틀은 유지하되, 조세법률주의의 예외로 특별자치 시도에 대해서는 재정분권의 차원에서 조세조례주의도 도입해 특별자치 시도의 과세권을 강화할 필요가 있다. 세출분권 측면에서는 예산 집행을 자율적으로 결정할 수 있는 지출권도 충분히 보장해줘야 한다. 인사권의 확대와 자주 조직권도 더 많이 보장해줘야 한다.

오늘날 지방자치제도는 인류 보편의 원리 또는 제도로서 자리매김하고 있고, 세계적인 흐름이며, 선진국의 바로미터가 되고 있다. 따라서 노무현 참여정부에서 시작한 자치분권의 초석이 문재인 민주당 정부에서 제대로 세워지길 바란다.

여기에, 지방자치의 지도원리로서 국가 개입의 필요 최소한의 방어적보조적인 보충성 원칙을 중심으로, 무책임하지 않도록 자기책임의 원칙도 분명히 해나갈 필요가 있다. 그렇게 하려면, ‘지방정부의 자기결정권을 확고하게 보장해줘야 한다. 그래야 명실상부한 연방국가의 수준의 지방자치제도가 시작될 수 있을 것이기 때문이다.

지난 1226일 제주칼호텔에서 정순관 대통령 직속 지방자치분권위원회 위원장의 새 정부의 지방분권 추진방향특별강연이 있었다. 여기에서 그는 지자체의 명칭을 지방정부로의 변경과 특별자치도를 헌법적 지위로 확보 가능하다는 취지의 2단계 추진 구상을 제시했다. 기대해 본다.

다시 분명히 하건대, 자치분권의 완결판은 헌법에 대한민국이 자치분권국가임을 명문화 하고, 헌법에의 특별자치 시를 조문화 하는 것이다.

지방분권을 다루면서 좀 더 깊게 다뤄야 할 것은 지방분권의 주체가 지방자치단체가 아니라 주민이라는 것이다. 그래야 주민의 대의기관인 지방의회의 중요성 인식에 따라, 대표일꾼들의 선출에 있어서도 선량을 제대로 뽑을 수가 있다. 중대선거구제와 연동형 비례대표제 등과 같은 선거제도 개혁을 위한 심도 있는 논의가 진행될 것이라 본다.

여기에서 좀 더 진전이 된다면, 차제에 제주특별자치도와 같은 지리적, 경험적 특성이 있는 지방정부에서부터 지방정당(또는 지역정당(Local Party))’ 도입이 시발될 수 있기를 바란다.

현재 정당법에는 2중 정당가입 금지나 중앙당의 서울 소재, 5개 시도당 확보 등을 정당 설립의 조건으로 하고 있다. 이것을 개정해 시범적으로라도 특별자치시도에는 지방정당 설립이 가능하도록 개정될 수 있기를 주장한다. 그래야 지역의 문제는 중앙당의 부침과 횡포에 휘둘러지지 않고, 지역주민과 지방정당의 활동에 따라 그 지방정부의 책임 하에 이뤄지리라 본다. 풀뿌리 민주주의라고 이름 하는 실질적 자치분권은 지방정당이 허용되지 않고는 근본적 자기결정이 이뤄지기 어렵기 때문이다.

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▲ 송창권. ⓒ제주의소리
필자의 수 년 전, ‘제주에서의 지방정당 도입에 대한 도민과 전문가 설문조사에 따르면 바람직하지만 현실화가 어렵다는 결과가 나왔다. 그것은 중앙집권적 사고의 중앙세력들 특히 국회의원들이 자신들의 권력침해로 이어질 지방정당 도입을 허용하질 않을 것이기 때문이라는 것이다.

차제에, 자치분권헌법으로의 개정이 진행되면서 어떠한 형식으로든 제주특별자치도의 문구가 헌법에 삽입되고, ‘지방정당제도의 도입에 대한 근거가 마련돼 명실상부한 지방자치분권국가가 이뤄지길 바란다. / ()제주자치분권연구소 송창권 소장

<저작권자 ⓒ 제주의소리 (http://www.jejusori.net) 무단전재 및 재배포 금지>
10개의 의견이 있습니다.
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제주특별자치도 2017-12-30 21:58:08    
제주도민을 위한 헌법적 지위가 보장되기를 바랍니다. 전적으로 동의합니다!
223.***.***.97
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ㅇㅅㅇ 2017-12-30 20:48:16    
좋은 글이네요.
꼭 이루어졌으면 좋겠습니다
223.***.***.230
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동의 2017-12-29 00:37:06    
헌법에 제주특별자치도가 조문으로 넣어지길 바랍니다.
그래서 진짜 특별자치도가 되었으면 좋겠습니가.
그래서 기초자치단체도 부활하여 법인격을 찾고 시장을 주민이 직접 뽑을 수 있기를 바랍니다.
자기결정권이 전제되어야 진정한 자치시대가 열릴 것입니다.
논지에 찬성합니다.
222.***.***.96
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!!! 2017-12-28 16:05:54    
당신같이 정치권을 들라거리멍 출마허는사름들이야,직선을 원허주만 일반도민은 임명제,직선,거기서거기,
국회의원만 선출허당,김영삼이 지방의회부활허멍 무보수명예직은 공영불되불고,공천받젠 주왁주왁허멍 가방모찌라도 허는세상아닌가? 도지사,특히 교육감은 제발 임명제허라!
223.***.***.185
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임명제 2017-12-28 16:27:31    
정치인들을 혐오하는 선생님 견해에는 공감합니다.
임명제 보다는 차라리 무정부가 더 낫지 않은가요?
112.***.***.224
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!!! 2017-12-28 17:19:32    
정치인딱가리들 자리맨들어주젠 직선제헌거,시장,군수들보라,몽땅 국회의원선거 딱가리들아냐?도와줘시난 혼자리들 해야 본전뽑을거고,임명제행 먹는놈이나,직선제행 먹는놈이나,그추록헐거민 임명제로허여,선거허멍 돈이라도 덜쓰게.
223.***.***.185
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법률이 문제 2017-12-28 15:00:07    
헌법 조문 17조와 18조를 읽으시고 글을 쓰셨더라면..
개헌하면 뭐 특별한게 추가될것 처럼 기대하지만..실상 헌법과 제주특별자치도와는 별 관련이 없습니다. 헌법 17조와 18조에 어떠한 지방자치든 그냥 법률로 정하도록 되어 있으니까요.
풀뿌리 민주주의를 압살한 제왕적 제주특별법이나 고치는게 당장 절대절명의 중요한 일이죠.
개헌과는 무관하게 특별법 8조만 고치면 시장직선이나 기초자치단체부활은 가능하고
지방정당은 정당법과 연동비례나
중대선거구는 선거법을 고치면 되는데 다른지방 의원들이 동의해줄 수 있을까요..
220.***.***.212
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결론 2017-12-28 16:14:59    
내년 선거는 자기결정권 확보에 등돌려 버린 세력들에 대한 심판이어야 합니다.
112.***.***.224
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개헌 2017-12-28 13:47:32    
글 잘 읽었습니다.
시의적절한 주장이네요.
223.***.***.101
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논점 2017-12-28 16:24:10    
굳이 글을 비판해 본다면 논점이 너무 흐릿 합니다.
두리뭉실하게 주장하는것은 하자는건지 안해도 그저그만이라는건지 불분명합니다.
스페인의 카탈루나나 바스크는 목숨을 걸고 독립을 주장하지만 그건 아니라도 최소한 "제주는 자기결정권을
갖는 지방정부로 규정한다" 라든지 하는 확실한 우리의 요구가 담겨져야 한다고 봅니다.
그게 아니라면 " 우리는 개헌을 거부한다" 라든지 어떤 구체적 주장이 글에 담겨져 있는지 공감이 덜 갑니다
112.***.***.224
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