토지주들이 사업 무효를 주장한 예래휴양형주거단지와 제주신화역사공원 사업을 두고 법원의 판결이 엇갈리면서 외국투자 자본의 희비도 크게 갈리고 있다. 

대법원 특별3부는 서귀포시 안덕면 토지주 7명이 제주도와 지방토지수용위원회를 상대로 제기한 수용재결취소 소송에서 최근 원고 패소 판결을 확정했다.

2016년 2월 소장 접수 후 2년2개월만의 결정이다. 토지주들은 2006년 12월 신화역사공원 개발사업시행승인과 이를 근거로 한 2008년 1월 토지 강제수용 무효를 주장했지만 받아들여지지 않았다.

신화역사공원은 총사업비 2조6042억원을 투입해 서귀포시 안덕면 서광리 일대 251만9000㎡ 부지를 4개 지구로 나눠 리조트와 테마파크 등을 개발하는 대규모 사업이다.

제주도는 2005년 1월 시행예정자로 제주국제자유도시개발센터(JDC)를 지정했다. 2006년 12월에는 개발사업 시행승인을 고시하고 관련법에 따라 관광단지와 유원지로 지정했다.

JDC는 2006년 1월부터 사업부지 내 토지 소유자들과 협의매수를 진행했다. 소송을 제기한 A씨 등이 협의에 불응하자 2007년 12월 지방토지수용위원회를 통해 강제 수용했다.

토지주들은 제주도가 2006년 12월26일 개발사업시행승인을 결정하면서 당시 제주특별법에 따른 구체적인 개발사업과 실체법적 근거 법령을 특정해 고시하지 않았다고 주장했다.

신화역사공원이 관광객을 겨냥해 카지노시설을 추가하고 숙박시설을 전체사업의 20.3%로 확대하는 등 당시 국토계획법상 유원지 시설로 볼 수 없다는 이유도 내걸었다.

이 논리는 예래휴양형주거단지 소송에서도 등장한다. 신화역사공원 판결과 달리 예래휴양형주거단지 토지주들은 2017년 9월 1심 소송에서 원고 전부 승소판결을 이끌어 냈다.

예래휴양형주거단지는 버자야제주리조트가 서귀포시 예래동 일원 74만4205㎡ 부지에 2017년까지 2조5000억원을 투자해 세계적 수준의 주거단지를 조성하는 관광개발사업이다.

1997년 11월 서귀포시는 사업 부지 약 40만㎡를 유원지로 지정하는 도시계획시설 결정했다. 2003년 10월에는 사업시행예정자로 JDC를 지정했다.

JDC는 2005년 10월 서귀포시로부터 유원지개발사업 시행승인을 받고 도시계획시설사업실시계획 인가를 받았다. 이듬해 토지를 강제 수용하고 2007년부터 부지조성에 본격 나섰다.

토지주들은 당시 국토계획법상 사업계획이 유원지 기준에 부합하지 않아 2005년 도시계획시설사업시행자 지정과 실시계획인가가 모두 무효라고 주장했다.

법원은 유원지 시설에 숙박시설 등 실질적 관광단지를 조성한 것은 도시계획시설상 유원지 시설로 볼 수 없다며 토지주 손을 들어줬다. 

두 사업에 대한 판단은 토지수용의 근거가 되는 인·허가 관련 법률에서 갈렸다. 

예래단지는 서귀포시가 2005년 11월 당시 국토계획법에 근거해 개발사업에 관한 도시계획시설사업시행자 지정과 실시계획 인가 처분을 내렸다.

국토계획법 제43조(도시계획시설의 설치·관리)에는 지상 또는 지하에 기반시설을 설치하고자 할때는 그 시설의 종류와 명칭·위치·규모 등을 미리 도시관리계획으로 결정하도록 돼 있다.

제64조는 도시계획시설의 설치장소로 결정된 부지에 도시계획시설이 아닌 건축물이나 공작물 설치를 허가할 수 없도록 하고 있다.

2003년 제주도가 JDC를 시행예정자로 지정하면서 유원지시설에 결정된 구역 내에서 적합하게 조성계획을 수립해야 한다는 조건을 달았지만 JDC는 이를 지키지 않았다.

결국 법원은 국토계획법상 유원지 외의 시설을 설치할 수 없음에도 실질적으로 관광숙박시설을 설치해 도시계획시설사업시행자 지정과 실시계획 인가 처분을 당연 무효로 판단했다.

반면 신화역사공원은 2006년 12월 국토계획법이 아닌 당시 제주특별법에 근거해 관광단지 지정과 조성계획 승인, 도시계획시설(유원지) 결정을 포함한 개발사업시행승인이 이뤄졌다.

제주특별법 제230조(인·허가 의제)에는 개발사업 시행승인과정에서 관광진흥법 제50조의 관광단지와 국토계획법 제30조에 따른 도시계획시설(유원지) 규정을 의제하도록 돼 있다.

의제는 본질이 다른 것을 동일한 것으로 보고 같은 효과를 부여하는 법률 용어다. 제주도는 당시 제주특별법의 의제조항을 이용해 관광단지와 유원지 지정을 동시에 처리했다.

토지주들은 예래단지와 마찬가지로 신화역사공원의 숙박시설이 20.3%에 달하는 등 강행법규인 국토계획법상 유원지에 해당하지 않는다며 개발사업시행승인 무효를 주장했다.

법원은 제주특별법에 근거한 의제규정을 이유로 이번에는 제주도의 손을 들어줬다. 창구 단일화와 절차 간소화를 위한 제주특별법상 의제규정의 재량권을 폭넓게 해석했다.

재판부는 “신화역사공원은 유원지로 결정됐지만 동시에 관광단지로도 지정됐다”며 “이 처분에 근거한 시설에 대해서는 행정청에게 일정한 재량권이 있다고 봐야 한다”고 밝혔다.

JDC는 신화역사공원 판결 직후 사업 진행에 탄력이 예상된다는 보도자료까지 냈다. 반면 예래단지는 사업자인 버자야측에서 3500억원대 손해배상 청구 소송을 제기해 갈등을 빚고 있다.