<김호성 칼럼> 2년전 우 도정이 진단했던 ‘4대위기론’은...

2년 전 7월 1일은  제36대 민선 5기 제주특별자치도가 출범한 날이다. 그날 우근민 도정은 전임 민선4기 도정을 ‘위기론’으로 평가 절하하면서 시작했다. 우근민 지사는 첫째 사회통합 위기, 둘째 경제성장 위기, 셋째 재정 위기 넷째 미래 비전 위기 등 당시 제주사회를 ‘4대위기 상황’으로 진단했다.

4대위기를 확실히 바로 세우겠다는 그 의지의 팡파르에 도민들은 동참했고 박수를 보냈다.  그 팡파르를 울린 지 만 2년이다. 흔히 정권 교체기에는 전 정권(전 도정)을 위기로 평가절하하고 차별화를 시도한다. 우 지사가 꼽은 ‘4대 위기’, 경제성장이나 사회통합, 재정운영과 미래 비전은 언제나 우리가 추구하는 제주도정 목표이기 때문에 아직 판단하기에 시기상조지만 2년이 지났으니 4대 위기극복을 위한 노력을 점검.평가하는 건 의미가 매우 크다 하겠다.

# 첫째, 미래비젼 위기극복에 대한 평가

취임당시 제주를 ‘미래비전의 위기’로 설정한 것은 국제자유도시 완성을 뒷받침하기 위해 특별자치도 체제가 출범을 했지만, ① 특별자치도가 나가야 할 방향에 대한 도민적 공감대를 형성하는 데 큰 성과를 거두지 못했으며 ② 국제자유도시 핵심프로젝트 정부재정지원 부족과  ③ 기업유치 및 투자유치 성과 체감도 미흡 ④ 도민들이 커다란 비전인 국제자유도시 건설의 구체적인 성과를 피부로 느끼지 못하고 있는 현실을 지적한 것이라고 설명했다. 거기다가 행정체제를 둘러싼 논란은 끊이지 않았고, 제주국제자유도시 조성도 탄력을 얻지 못했기 때문에 그 위기를 극복하겠다는 의지를 밝혔다.

몇일 전 제2차 국제자유도시 종합계획’이 발표됐다. 2002년부터 시작하는  제1차 종합계획에 이은 2차 계획이다. 2012년부터 2021년까지 10개년계획으로 12대 전략산업 35개 부문사업에 총33조 8천억이 투자된다. 주요사업은 랜드마크적 복합리조트 뷰티케어 edu -mice비지니스 와 신공항사업이다.

국제자유도시 1차 계획 역시 2000년에서 2012년까지 인구 62만명 1인당 GRDP 2,205만원 관광객수 992만 9천명, 투자계획 35조 3,739억원으로 매우 의욕적인 사업니었다. 1-2차를 비교하면 목표연도의 주요지표는 인구 62만명에서 70만명, 1인당소득은 2200만원에서 3000만원이다. 사업비는 1차는 35조 3,739억원이며 2차는 총33조 8천억이다. 산업구조는 1차를 18%에서 10%로 줄이고 3차산업은 79%에서 84%롤 늘리는 게 골자다.

1차계획은 의욕적으로 출범했지만 이중 11%만 투자됐다. 그렇기 때문에 벌써부터 2차계획의 실현 가능성에 대한 의문이 안팎에서 나온다. 목표를 뒷받침할 구체적 프로그램이 허약하고 현실성도 떨어진 탓이다. 반증하는 사례로 통계청은 제주도 인구가 2020년에 57만명으로 2040년에 오히려 감소되어 56만2000명으로 발표했다. 제주도가 발표한 2차종합계획 목표인구 70만명과는 거리가 너무 멀다. 기업유치와 산업고도화라는 특단의 대책 없이는 불가능하다.

무엇보다 문제가 되는 건 재원 확보다. 12개 전략 및 35개 부문별 사업을 모두 추진하려면 국비 11조3000억, 지방비 5조1000억, 민자 17조4000억 등 총 33조8000억원이 필요하다. 매해 평균 3조800억원이란 투자가 실제 이뤄져야 가능한 일이다. 보통 버거운 일이 아닐 수 없다.

이렇게 본다면 전임 도정인 민선4기가 미래비전 계획이 없기는 했지만 위기는 아니었다. 목표 대비 11%에 불과한 추진력에 문제를 지적해야 옳은 일이다. 2차 종합계획이 ‘희망사항’에 그칠 것이란 우려가 초장부터 나오는 것은 바로 그 때문이다. 장밋빛 미래비전 계획도 중요하지만 구체적으로 실현시키는 일이 더 중요하다.  미래비전위기가 아니고 목표 대비 11%에 그친 투자유치 원인을 민선4기 경험자들과 머리를 맞대고 투자유치방안들을 심도 있게 강구하는 것이 순서 일 것 이다. 

# 두번째, 사회통합의 위기 극복에 대한 평가

갈등은 더 좋은 미래발전를 위한 차원에서 본다면 나쁜 일 만은 아니다. 민선4기에서 잉태한 대표적인 갈등과 위기들은 해군기지를 비롯해 , 영리병원,  내국인 카지노 문제 등 이다.민선5기에서 들어서는 트램, 행정개편문제,  구도심 개발백지화 , 7대경관,  그린시티, 삼다수-농심  패소, 중문단지 매각 등이 새로운 갈등 요소로 떠올랐다. 영리병원,  내국인 카지노 문제는 갈등을 조기 차단해 도민분열이 봉합된 듯 하나 다시 불붙을 조짐도 보이는 갈등유형이다.
 
우근민 도정의 해군기지 위기 극복은 ‘윈윈전략’이었다. 우 지사는 "강정마을이 잘되고, 도민이 이익을 보고, 해군도 도민 성원 속에 사업을 추진하는 게 윈윈인데, 강정은 주변지역발전계획이 섰으니까 됐고, 해군은 해군기지를 건설하고 있으니까 됐다지만, 제주도의 입장에선 15만톤 크루즈선 입출항이 돼야 비로소 윈윈이 완성된다는 것"이라고 규정했다.

2년이 흐른 지금 제주도민들은 이 윈윈해법을 어떻게 생각하고 있을까. 최근 제주의소리가 여론조사전문기관에 의뢰해 실시한 도민여론조사에서 ‘대체로 잘되고 있다’는 긍정적 의견은 23.2%, 부정적 평가는 74.5%로 나타났다. 아직도 미궁에 빠져 헤어 나오지 못하고 있다고 도민들은 보고 있다. 국회 민주통합당 강창일 의원 자료에 따르면 2010년 이후 지금까지 제주해군기지와 관련한 집회와 시위로 연행, 체포, 구금된 강정마을 주민과 활동가만 543명에 이른다. 제주지역 NGO에선 그 수가 2010년 86명, 2011년 203명에 이어 올해 들어서는 지금까지 254명에 달한다고 했다. 강정주민과 활동가들을 ‘진압’하기 위해 강정에 투입된 육지경찰도 9400명에 이른다. 사상초유의 갈등이다

세계 7대자연경관 등재는 세계자연유산 등 유네스코 삼관왕과 더불어 역사적으로 길이 남을 업적이었으나 절차에 있어서 진정성에 대한 의혹이 제기되면서 이 역시 갈등의 중심에 서고 말았다. 스위스 뉴세븐원더스재단의 실체, 공무원 투표 동원, 국제전화 논란, 혈세낭비 등 무수한 의혹들이 언론에 오르내리고 감사원 감사까지 받게 되면서 졸지에 모든 책임을 떠안아야 하는 신세가 됐다. 

행정개편문제는 민선4기에서 시군자치단체를  폐지한 것을 다시 부활하겠다는 것이다. 그러나 순수한 기초자치단체 부활이 아니라 의회없는 시장직선제를 들고 나섰으니 갈등은 더 심화 될 것이다. 제주 언론 보도를 보더라도 행정체제개편 논의는 시작부터 ‘꼼수’라는 지적이 나오면서 진정성을 의심받고 있다. ‘시장직선제’는 엄밀하게 ‘법인격 없는’, ‘자치권 없는’ 시장직선제에 불과하다. 시군세가 없어지고 도세만 있는 현재 상황에서 재정을 총괄적으로 쥐고 있는 도의 우산속을 결코 벗어날 수 없기 때문에 걱정들을 하고 있는 것이다.

만약 이 안이 채택돼 2014년 제주시장과 서귀포시장을 주민들이 뽑는다고 하더라도 자치입법권, 자치재정권, 자치조직권을 제대로 갖추기 어렵다. 법인격이 없는 자치단체일 뿐이다. 전국 시장·군수, 구청장협의회 회원도 되지 못할 수 있다. 그저 ‘옵저버’ 수준이 될 것이다. 교과서에도 없는 법률에도 존재하지 않는 이런 ‘준자치제’는 학자들이 논문용 실험대상일 뿐이다.

2005년 제주도 행정체제 개편 모형 연구용역 책임자인 최영출 충북대 교수는 최근 제주도의회에 출석해 “당시 용역에서는 행정시가 없는 도-읍면동의 단층제가 제시됐다. 도-행정시-읍면동 혁신안은 제가 결정한 게 아니라 당시 김태환 도정이 만든 것”이라고 밝힌바 있다. 행정체제개편위원회 위원장도 “자치 시군을 없애면 1년에 800억 정도 세이브가 되고, 공무원 수도 줄일 수 있었다. 청사도 복지시설로 전환할 수 있어 주민복리가 크게 증진될 수 있었다. 하지만 행정시가 생김으로 인해 이러한 기대효과가 다 사라져버렸다”고 말했다.

그렇다면 자꾸 변명으로 일관할 게 아니라 행정 시장직선제는 거론조차 말아야  한다. 또 다시 행정체제의 실험장이 되고 말 것이기 불을 보듯 뻔하기 때문이다. 이왕 잘못된 단추를 제대로 끼우려면 원형적인 기초자치단체를 부활할 때만이 도민분열과 갈등이 없음을 감히 제언한다.
 
# 세번째, 재정위기 극복에 대한 평가

예산서에 나오는 부채만 1조원에 육박하고, 채무의 한 유형인 임대형민자사업(BTL)까지 합치면 제주도의 채무는 1조5000억원으로 치솟는다. 자치단체가 부도를 맞을 수도 있다는 말이 남 얘기가 아니다.  제주도 재정은 자립도가 25%내외로서 중앙정부 도움 없이는 도정수행이 매우 어렵다.

한해 제주도 예산이 3조1000억원쯤 되는데 수입은 지방세와 세외수입 등 자주재원이 25%에 불과하다. 재정위기의 문제는 당분간 재정자립의 마땅한 개선책이 없기 때문에 소모성 선심성 예산의 절약과 투자유치를 통한 세수증대밖에 없다. 이것도 손쉬운 문제가 아닌 게 투자유치 인센티브가 세제 혜택이기 때문에 유치 후 7년간은 세수증대를 기할 수가 없다.

아무리 특별자치도라 하드라도 재정자립문제를 해결하지 않고서는 중앙정부에 매달릴 수밖에 없는 것이 우리나라 지방자치단체 현실이다.  1960년대 처음 제주도종합개발계획이 추진될 때부터 주된 관심사는 정부지원에 매달렸지 장기적으로 재정위기문제는 분석이 부족했다. 특히 특별자치도가 되면서 국도, 항만 업무 등 국가업무가 이양되면서 재정위기는 더 심각하게 됐다. 특별자치도란 자존심만 가지고 도정수행을 할 수 없다. 그리스와 스페인 사태에서  보듯이 ‘빚’을 많이 지면 그만큼 남에게 예속될 수밖에 없다.

특별자치도가 되면서 모든 업무가 지방업무로 이관되었기 때문에 재정수요는 증가하고 재원이 고갈됐을 때 부득이 지방채를 발행해야 한다. 이게 누적되다 보니 BTL까지 합하면 1조5천억에 이른다.

재정위기극복을 위한 가능한 일은 혈세를 기도 하는 마음으로 사용하고  진정한 마음으로 소모성 경비, 낭비성 경비, 선심성 경비를 절약하는 일이다. 절약된 경비가 전년도 대비 그리고 민선4기 대비 얼마이냐가 재정위기 극복의 지름길이다. 그것이 평가의 잣대가 돼야 한다. 이것을 못하면 재정위기를 논할 자격이 없다. 특히 재정위기 극복의 문제는 도의회의 역할이 크다.

# 네 번째, 경제성장 위기극복에 대한 평가

제주도정은 지난해 7월 1일 ‘수출 제주 원년의 날’로 선포하면서 수출에 대한 강한 실천의지를 밝힌 바 있다. 1차산업이  한미 한중 FTA로 장래가 불투명한 가운데  수출1조원정책을 내세운 것은 잘한 일이다. 그러나 2012년 올 3분기까지 제주지역 수출실적은 2억 9700만 달러로, 지난해 같은 기간에 비해 22.9% 증가했다. 제주도가 발표한 통계다. 하지만 한국무역협회의 실적은 7760만 달러로 제주도 집계방식과는 다르기 때문에 현저한 차이가 있다. 

한국무역협회는 국가와 국가 간의 직접적인 수출만을 통계로 잡기 때문에 제주도가 해외나 타 지방에서 생산되는 공산품을 비롯, 외국인 면세점 판매 실적을 포함하지 않은 다는 것이다. 통계 수치를 놓고 수출 실적 다툼을 할 것이 아니라 진정 주민들의 소득향상을 위한 수출실적에 심혈을 기울려야 할 것이다.  손유원 의원 지적처럼 도내 2곳의 외국인면세점 판매실적이 전체 공산품 수출의 40%에 육박하고 있다니 ‘수출 1조원 달성’ 취지가 무색할 수 밖에 없다.

1인당 소득도 우리나라 평균소득이 2007년 2만불인데 제주도는 2010년 잠정 추계로 1만6316불이다. 대한민국은 세계에서 국내총생산(GDP) 15위, 수출 7위의 나라로서. 늦어도 2018년이면 꿈의 3만불, 당당히 30-50 클럽 7대 선진국에 올라서게 된다는 연구보고결과가 나왔다. 그러나 대한민국이란 같은 영토안에서 제주특별자치도의 위상은 어떤가. 90년에서 민선초기에는 전국평균소득이 90% 수준을 유지해왔으나 95년~2000년 87%대,  2000-2012년에는 78% 수준으로 점점 떨어지고 있다. 통계청에 따르면 2008년 경제성장률이 제주는 -2.1%로 전국 16개 시·도중 유일하게 '마이너스'를 기록했다.

제주특별자치도 예산은 지난해보다 102억이 줄었다. 중앙부처 사무이양으로 재정수요는 140억 증가했지만, 도민갈등이 지방성장에 발목을 잡고 있는 것도  그 이유 중 하나다. 한미, 한중 FTA로 GDP의 15%를 차지하는 감귤소득과 1차산업 소득이 급락으로 3만불은 고사하고 2만불이 되기도 요원한 일이 되버렸다. 소득이 전국 평균 78% 수준으로 점점 하향한다면 민선5기 출범 당시 심정인 경제성장의 위기가 더 심화되지 않도록 극단의 대책을 강구해야 할 것이다.
 
누가 도지사가 되는 것이 중요한 것이 아니다. 제주도가  더 높이 비상하기 위해선 누구와도 소통과 화합을 이루고, 새로운 성장동력을 찾아 내 투자유치를 활발히 하고 낭비적 소모적 예산을 과감히 줄여 기업을 지원하고 산업구조를 과감히 개선하는 일이다.

그리고 IT 기술을  접목한 산업개발과 특색있는 地場산업 발전에 예산을 아끼지 말고 투자해야 한다. 정보인프라와  관광분야에서 제주도의 존재는 독보적이다. 이런 점을 잘 활용해서 일자리를 창출하여 도내 취업률을 제고시키는 한편 주민소득을 향상할 수 있는 업무에 전념해야 한다. 50년 아니 100년 후 설계를 지금부터 착실히 추진하지 않으면 30-50클럽은 고사하고 20-50 클럽 나라의 국민으로서도 가장 부끄러운 주민이 될 것이다.

부언하고 싶은 건 페이스북이다 트위터가 발전하고 LTE폰 32기가 보편 생활화된 고도의 정보화사회에 하늘을 가릴 수 없다. 때문에 우리사회 영향력 있는 사회계층이나 고위 지도자들은 당당하고 진정성이 있는 충언을 아끼지 말아야 한다. 그리고 신뢰받는 지도력으로 주민들 안에 잠재된 에너지를 긍정적인 방향으로 돌리는 게 중요하다.

 

▲ 김호성 전 제주도 행정부지사

이헌재 전 재정경제부 장관은 “우리나라 사람들은 특히 질투 DNA를 가진 민족이지만 이 질투를 질주 본능으로 바꿔야 한다”고 말한다. 질주로 바뀌기 위해서는 "국가가 공정하고 새로운 기회를 제공하면 질주 본능이 나오겠지만 이것이 막히면 질투 본능이 살아날 것이다"고 덧붙였다. 되새겨 볼만한 말이다.  선수를 스카우트 하듯 인사공모를 비롯해 모든 분야에서 공정하고 투명해야 한다. 의견을 달리하는 정적과도 소통하면서 질주 본능을 마음껏 발휘할 수 있는 감동의 시스템을 만들자. / 김호성 전 제주도 행정부지사

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