<백승주 칼럼> 다른 용도로의 사용결정 기준은 공공성이 우선

 2001년 제주시는 시청이전 및 지방합동종합청사 신축을 위하여 기존 중앙공원 부지를 시가화 예정지역으로 변경하여 시민복지타원 조성을 제안하였다. 이에 따라 제주시는 제주도로부터 도시개발구역 지정, 실시계획인가 등을 받고 2006년12월 시민복지타운 개발 사업을 완료하였다.

그런데 제주자치도가 설치됨으로써 행정계획 사무에 대하여 자주적·독자적인 권한(전속적 권한)을 갖지 못한 행정시장인 제주시장이  2011년12월 행정시의 자치권 상실 및 재정상 이유를 내세워 이미 조성된 시민복지타운 경내로의 시청이전 불가방침을 공식 발표하였다. 이에 달라 제주시는 2012년 2월 신청사 부지를 다른 용도로 사용할 목적으로 민간투자 유치를 공모하여 2012년4월 완료된 공모에는 5개의 아파트건설 업체와 1개의 관광개발업체가 참여했던 것으로 알려져 있다. 

최근 이 사안에 대한 제주공동체의 여론에 따르면 신청사 부지가 제주시 주도의 투자유치에 응모한 업체 중 특정 업체가 선정되어 아파트 건설이나 관광개발사업 용도로 전용하여 사용될 경우에는 당초 제주시민들이 기대하였던 공공성 확보가 어려울 수 있다. 특히 만약 개발이익을 노린 특정 업체가 고가(高價)의 아파트를 건설하여 분양하는 경우에는 특혜시비의 논란으로부터 자유로울 수 없을 것이라는 우려가 제기되고 있다.
 
# 기초자치단체시장과 행정시장의 계획행정에 관한 권한 질적으로 다르다

 우선 2001년 기초자치단체장인 제주시장이 신청사건립 이전 및 지방합동종합청사 신축을 위하여 기존 중앙공원의 부지를 시가지화 예정지역으로 편입 변경하여 시민복지타운 조성계획을 수립하였다면, 이 경우 제주시장은 계획안 입안하여 결정할 정당한 권한을 부여받고 있으므로 법적 권한 자에 의한 도시(기본)계획결정이라는 점에서 적법한 조치라고 할 수 있다.

둘째로 2002년10월 기초자치단체장인 제주시장이 위의 도시(기본)계획에 따라 대외적으로 구속력이 있는 도시(관리)계획으로서의 구역계획을 입안하여 광역자치단체장인인 제주도지사에 그 결정을 신청하였고 이에 제주도지사가 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이를 결정하여  고시하였다면, 이 경우 법적 권한 있는 제주시장이 필요한 절차를 거친 후에 법적 결정권자인 제주도지상의 결정고시가 있었다는 점에서 적법한 조치라고 할 수 있다.

셋째로 2003년9월 기초자치단체장인 제주시장이 위의 도시계획(구역계획)에 따라 기초조사, 도시계획시설로서의 시민복지타운조성 계획안의 작성, 주민의견 및 의회 의견 청취 등의 절차를 거친 후에 대외적으로 구속력이 있는 시민복지타운조성 계획을 입안하여 제주도지사에 인가 신청하였고, 이에 제주도지사가 도시계획위원회의 심의를 거쳐 이를 인가결정하고 고시하였다면, 이 경우 법적 입안권자인 제주시장이 필요한 절차를 거친 후에 법적 인가결정권자인 제주도지사의 조치라는 점에서 적법한 조치라고 할 수 있다. 

넷째로 2006년12월 도시계획시설사업으로서 시민복지타운 조성사업이 완성되었다. 물론 이 경우 시민복지타운조성 사업이 정당성을 인정받기 위해서는 위에서의 절차가 적법 타당하여야 함은 당연하다.
다섯째로 제주자치도가 설치됨으로써 행정계획 사무에 대하여 자주적·독자적인 권한을 갖지 못한 행정시장인 제주시장이 2011년12월 행정시의 자치권 상실 및 재정상 이유를 내세워 이미 조성된 시민복지타운 경내로의 시청이전 불가방침을 공식 발표하였다. 이에 따라 제주시는 2012년 2월 신청사 부지를 다른 용도로 사용할 목적으로 민간투자 유치를 공모하여 2012년4월 공모를 완료하였다.  그런데 이 사안에 대하여는 아래와 같은 법리적 검토가 요구된다.

 일반적으로 도시계획 수립절차는 도시계획관계법이 정하는 바에 따라 엄격한 절차를 이행할 것을 요구하고 있다. 그래서 이미 확정된 도시계획시설인 신청사의 건립계획을 취소하거나 변경하고자 하는 경우 그 취소나 변경이 적법하도록 하기 위해서는 마찬가지로 그 확정절차에 준하여 도시계획관계법이 정하는 바에 따라 정당한 권한을 가진 계획입안권자가 신청사의 건립계획의 취소 또는 변경계획안을 입안한 후에 정당한 권한 있는 자의 취소 또는 변경의 결정을 얻어야 함은 물론 이 결정권자가 이를 고시하고 관보에 게재하는 수순을 밟을 필요가 있다고 보아진다.

이런 점에서 행정시장이 시청이전 불가방침을 일방적으로 선언하고 이를 근거로 후속조치를 단행 부분은 문제가 있어 보인다.

사실 2006년7월 제주자치도가 설치되었고, 이에 따라 종정 기초자치단체인 제주시의 사무와 재정부분 등은 제주자치도로 일괄하여 이전되어 있는 상황에서, 게다가 자치분권의 내용에 대한 논의에 비추어 행정시장인 제주시장은 자치분권의 한 유형으로서 자율적· 독자적으로 관계되는 행정계획(여기서는 적극적·소극적 계획 모두 포함)을 작성하여 입안하고 이를 제주자치도지사에 신청하여 그의 결정에 따라 해당계획을 시행할 수 있는 권한, 자주적·독자적이며 전속적인 계획권한(계획고권)을 행사 할 수 없다고 할 것이다.

그럼에도 제주시당국이 해당계획에 관한 한, 권한이 없는 자인 행정시장의 일방적인 행정적 선언 내지는 조치를 당초의 구속력 있는 신청사 건립계획을 무력화 시킬 수 있는 유일한 근거로 삼아 후속조치를 단행하여 분란을 조장하고 있는 것이다. 경우에 따라서는 권한 없는 자의 무권(無權)행위로 인한 사후적 법적 분란에 대한 대비도 전혀 보이지 않는다. 특히 신청사 건립계획은 행정과 모든 이해관계인을 구속하는 구속력을 가지고 있다는 점을 전혀 고려하지 않고 있다.

어떻든 이 사안에 대한 제주시공동체 구성원 전체의 불안한 논란을 진정시켜나가는 입장에서 진지하고도 정상적인 검토를 필요로 한다. 아울러 이런 절차를 기친 후에 확정적으로 신청사 건립취소 도는 변경결정에 따른 후속적인 신청사 건립부지의 다른 용도로의 사용방안을 차분하게 모색해 나갈 필요가 있어 보인다.

물론 이 사안의 적법 타당성문제와 관련하여 관점을 달리할 경우 행정 관례적으로 인정되는 위임제도를 고려할 수도 있다. 그러나 위임제도 본래의 취지에 비추어 이미 도민들 간의 공적·사적 이해관계가 첨예하게 대립되어 왔다는 점, 토지매수자 보호 등의 문제가 크게 부각되고 있는 점 등을 감안한다면 제주자치도 체제 하에서 제주자치도지사의 중요한 전속적 권한사항으로서의 신청사 건립계획의 취소 또는 변경조치의 권한이 행정시장으로 하여금 수임하게 하여 이를 일방적으로 행사토록 하는 것은 어느 모로 보나 무리라고 하지 않을 수 없다.

# 특정계획 신뢰자를 위한 경제적 보호장치 아직 제도적으로는 인정되지 않고 있다

 일반적으로 시민복지타운 경내의 신청사 건립계획과 같은 특정의 행정계획이 적법한 절차에 따라 입안되어 결정·고시되는 경우 행정과 이해관계인은 이에 구속당하게 된다. 설령 그것이 행정지침의 형식으로 입안되어 결정되는 경우일지라도 그것은 관련 행정계획의 기본방침이 외부에 표시된 것으로 간주될 수 있기 때문에 특히 이해관계인들은 자신의 경제생활을 영위하는 차원에서 그 계획을 신뢰하여 자신의 인생관에 따라 자금이나 노력을 투하할 수 있다.

 만약 당초 추진을 예정하여 입안되고 결정·고시된 신청사 건립계획과 같은 특정의 행정계획이 권한 있는 자의 재량에 입각하여 취소되거나 변경되는 경우 그것을 신뢰하고 자기의 자본 등을 투자했던 이해관계인은 본의 아니게 자신의 권리가 제한되거나 아니면 경제적 불이익을 입을 수 있다. 아마도 이런 점에서 제주시 신청사 건립계획이 정당한 사유로 취소되거나 변경되는 경우에도 마찬가지 이런 문제가 발생할 수밖에 없다. 그래서 신청사 건립계획과 관련해서도 행정의 권유로 인접 토지를 매수한 한 토지매수인들이 행정을 상대로 하여 자신들의 입지강화를 요구하고 있는 것이다.

 최근 특정 행정계획이 취소 또는 변경으로 인하여 당초 이 특정 행정계획을 신뢰하여 자본을 투자하거나 노력을 투하한 이해관계인들이 자신의 주장을  법적으로 관철시킬 수 있느냐 하는 문제에 대한 학계나 사법부의 판단은 부정적이다. 말하자면 이해관계인이 당초의 행정계획을 신뢰하였으나 나중에 그것이 취소 또는 변경되는 경우 자신의 권리가 제한되거나 경제적 불이익을 받았다 법적으로 주장할 수 없다는 입장이다.

그렇다고 이런 논란을 잠재울 수 있는 있는 개별 법률에서의 명문의 근거규정을 두고 있는 것도 아니다. 어떻든 우리나라 학계나 사법부는 아직까지 이를 받아들이지 않고 있다. 물론 개인적으로는 특정 행정계획의 취소 또는 변경으로 인하여 자신의 권리가 제한받거나 불이익을 당하는 자를 보호하는 것은 인본주의 차원에서 무엇보다도 중요하다고 본다. 문제는 제도와 인지상정의 약자 보호의 현실이 전혀 다르다는 점이다.

 그렇지만 굳이 여기서 강조하는 이유는 신청사부지 경내의 토지매수인 등의 이익 보호를 위하여 절차에 대한 충분한 검토를 거치지 않은 채로 민간매각을 서둘려는 행정의 조바심을 경계하는데 있다. 왜냐하면 당초에 제주시가 공공성을 충족하는 공익사업을 추진하기 위해서 강제적으로 타인의 토지를 수용하여 조성한 부지를 해당사업의 폐지에 따라 다른 용도로 이를 전용하고자 하는 경우라면 행정은 당초 추진하려던 공익사업의 취지를 살려 신중하게 대처해 나가야 함에도 쫓기듯 너무 서두르고 있는 인상을 지울 수 없기 때문이다.
   
 # 다른 용도로의 사용결정 기준은 사업성보다는 공공성이 강조되어야 한다

 앞으로 권한 있는 자의 조치에 따라 확정적으로 제주시 신청사 건립계획이 취소되거나 변경되는 경우 이를 위하여 이미 조성된 부지가 어떤 용도로 사용되느냐 하는 것은 매우 중요한 문제이다.

 현행 관계법상 이런 경우 고려할 수 있는 방안은 두 가지이다. 하나는 형평의 차원에서 해당 사업의 폐지 또는 변경을 이유로 당초 강제수용 당한 토지소유자 및 이해관계인에게 되팔아 소유권을 복구시켜주는 환매제도이고, 다른 하나는 공공성 강화 차원에서 관련법(보상법 제4조제1호 내지 제5호)에서 정하는 공익사업 중 어느 하나를 위하여 이미 강제 수용된 토지를 재사용하는 소위 공익사업변환 제도이다. 물론 위의 어느 경우이든 권한 있는 당국자가 자신의 선택권을 적당하게 행사하여 행정과 모든 이해당사자들을 흡족하게 할 수 있는 바람직한 방안을 찾아내야 한다. 특히 행정의 권유에 의하여 인접 토지를 매수한 이해관계인들의 권리 제한 또는 경제적 불이익이 최소화 되도록 하는 조치 또한 동시에 강구되어야 할 것이다.

 이 경우 권한 있는 자가 최적의 방안을 선택하는데 반드시 고려되어야 하는 기준은 무엇보다도 소수를 위한 사업성 고려보다는 다수를 위한 공공성 강화를 전제로 하는 것이어야 한다. 왜냐하면 다수의 제주시민이 행정의 강제수용 조치에 의하여 자신의 재산권 행사가 제한되었던 특별한 희생이 헛되지 않도록 행정이 보듬어야 하고, 신청사가 건립될 경우 40여만 제주시민이 누릴 것으로 기대되었던 신청사이용권이 사업의 취소 또는 변경으로 불가피하게 박탈된 것을 행정이 보상하여야 하기 때문이다.