특별자치 특별법 어떻게 볼 것인가?
특별자치 특별법 어떻게 볼 것인가?
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[긴급진단] 김승석 변호사...도민역량과 지혜를 모아야

▲ 김승석 변호사.
지난 4일 행정자치부장관은 '특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법안'(다음부터 '제주자치도특별법안')과 '제주도행정체제등에관한특별법안'(다음부터 '제주도행정특별법안')을 입법 예고하였다.

제주자치도특별법안이 예정대로 올해 안에 국회에서 의결된다면, 도제실시 60주년이 되는 2006년 7월 1일부터 이 법률이 시행됨으로써 제주국제자유도시의 역사를 새로 쓰게 될 것이고 제주사회는 종전에 경험하지 못했던 변화와 개혁의 격동기를 맞이할 것으로 전망된다.

1991년 제주도개발특별법안을 기초했던 필자로서는, 그때의 입법 경험과 그 법률이 제주사회에 미친 영향 등을 고려하면서 제주자치도특별법안의 특징과 기능을 분석하고 보완해야 할 점이 무엇인가를 검토해서 언론에 공개하는 것이 도민들의 알권리에 조금이나마 보탬이 된다고 보아 ‘제주의 소리’에 기고하게 되었다.
 
# 특별자치특별법 국회심의 난항 예상돼 행정특별법 이원화 상정

그런데, 제주자치도특별법안 제9조(제주특별자치도의 설치), 제15조(지방자치단체인 시·군의 폐지 및 행정시 등의 설치), 제17조(행정시의 장), 제18조(행정시의 부시장), 제19조(행정시의 행정기구), 제20조(주민자치센터의 설치.운영), 제43조(도의회의 의원정수), 제44조(도의원지역선거구), 제45조(도의원선거구획정위원회), 제11조(불이익배제의 원칙) 등을 같은 내용으로 하여 ‘제주도행정특별법안’을 구성하고 동시에 입법예고한 이유는 무엇인가?

국회의 심의과정에서 ‘제주도행정특별법안’은 기본법인 ‘제주자치도특별법안’에 흡수되어 단일 입법이 될 것으로 예상하고 있는데 따로 분리하여 2개의 법률안으로 나누어 국회에 상정하겠다는 행정자치부의 입장을 필자는 이렇게 해석한다.

 ‘제주도행정특별법안’ 부칙 제1조, 제2조, 제5조의 각 규정에 숨겨진 뜻이 있다.

2006년 1월 초순경까지 국회에서 ‘제주자치도특별법안’이 의결이 안 될 경우에는 2006년 5월 말 실시되는 4대 지방선거에서 기초자치단체의 장과 기초의원을 종전 법령에 따라 선거를 해야 한다. 이런 결과를 회피하기 위하여 우선 도지사와 도의원 선거만을 치르기 위한 근거법률로서 ‘제주도행정특별법’이 있어야 한다고 판단하고, 올해 말까지 어떠한 입법 장애가 발생하더라도 위 2개 법률안 중에서 최소한 ‘제주도행정특별법’만이라도 국회 의결을 받아 시행하겠다는 것이 중앙정부의 방침으로 해석된다.

그러나 이런 결과는 매우 바람직하지 못하다. 기본법인 ‘제주자치도특별법안’이 올해 안에 국회의결을 받도록 도민역량을 결집하는 것이 바른 길이라고 본다.

# 제주자치도특별법안의 특징

이 특별법은 다음과 같은 몇 가지 특징을 지니고 있다.

특별법은 제주국제자유도시의 整序(Raumordnung)에 관한 행정법이다. 그것은 제주도민이 달성하고자 하는 유토피아적인 생활공간의 상태에 관한 지표를 정하고 그 실현을 위한 고도의 자치권을 부여받고 행정규제의 대폭 완화 및 국제적 기준의 제반 조건을 형성하는 것을 목표로 하는 법적 수단의 총체를 뜻하기 때문이다.

그래서 이 특별법은 전문 366조, 부칙 37조의 방대한 규정으로 구성되어 있는데, 그 이유는 현행 제주국제자유도시특별법(전문 112조)을 이 특별법에 흡수,통합하여 폐지하고, 또한 중앙정부의 권한을 대폭 이양 받게 됨에 따라 특례 규정을 존치하게 되자 법조문이 이와 같이 방대해졌다.

이 특별법은 ‘지방분권특별법’의 취지에 따라 중앙권한의 지방이양 원칙을 최초로 실현한 법이다. 지방자치법 제11조에서 정하는 7종의 국가사무, 즉 외교·국방·사법·국세 등 국가의 존립에 관한 사무 또는 전국적으로 통일적으로 처리를 요하는 사무, 전국적 기준의 통일을 요하는 사무, 지방자치단체의 기술 및 재정능력으로 감당하기 어려운 사무 등을 제외한 나머지 사무를 이양하되, 제주자치도의 지역 여건, 재정 능력 등을 고려하여 단계별로 이양한다는 것을 명시하고 있다.

이런 이유로, 제주도는 서울특별시와 마찬가지로 정부의 직할 하에 두고 특수한 법적 지위를 부여받고 있다. 일례를 들면, 중앙행정기관의 관여를 최소화하고 도내에 독립된 지위를 갖는 감사위원회를 설치하여 자치 감사체제(제8장 64조 이하)를 강화하고 있다. 따라서 앞으로는 헌법상 보장된 감사원에 의한 감사, 국회에 의한 국정감사 이외에 중앙행정기관에 의한 감사는 받지 않아도 된다.

파격적인 ‘조례법률주의’도 도입하고 있다. 현행 법체계는 헌법-법률-대통령령-행정각부령(시행규칙)-조례의 순서로 되어 있는데, 대통령령과 시행규칙을 생략하고 이 특별법에 근거하여 조례를 제정할 수 있도록 위임받았으므로 자치조직, 자치인사, 자치재정 분야에 대하여 그 만큼 포괄적 입법재량 확대되고 중앙정부의 권한이양에 따른 자치입법의 대상도 많아져서 이제 제주도민 스스로 자신의 운명을 결정할 수 있는 시대를 열게 되었다.

특히 제주도지사는 국무총리 소속 하 제주특별자치도지원위원회에 대하여 제주특별자치도와 관련하여 관계 법령의 개정을 요구할 수 있는 법률안 제출 요청권(제8조)을 부여받음으로써 21세기 급변하는 국제사회의 변화에 대응한 신속한 법제화를 마련할 수 있다고 본다.

# 단편적인 방법으로 근본적인 자치도 재정부족 해결할 수 없어

이 특별법은 재정불균형을 시정하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있기는 하나,이와 같은 단편적인 방법으로는 근본적으로 제주특별자치도의 재정부족을 해결할 수는 없다.

제주특별자치가 제대로 이루어지기 위해서는 사람 다음으로 중요한 것은 지방재정이다. 현행 국세와 지방세의 세수는 대략 8:2 정도로 알려져 있는데, 현재의 도세에 비추어 볼 때 국세와 지방세의 세목(稅目) 조정만으로는 지방재정 불균형을 완전히 해소시킬 수 없다는 판단 하에 세목 조정은 제외하고, 제주도지사에게 지방세율의 증감 변동권한을 부여하고 있다. (제73조)

현행 지방 재정조정제도로서는, 지방교부세, 지방양여금 및 지방교육양여금, 국가보조금 등이 있는데, 이 특별법에서는 지방교부세는 2.93% 비율을 공여하도록 법적 의무화하고(제74조), 종전의 지방양여금, 국가보조금 항목은 균형발전특별회계에서 일괄 지원할 수 있도록 규정(제75조)하는 한편, 재정인센티브에 대한 국가의 책무를 규정(제3조 제3항)하거나, 불이익 배제원칙을 선언(제11조)함으로써 지속적 재정지원에 대한 중앙정부의 의지를 표명하고 있다.

특별법은 주민의 직접 참여·통제를 실효화하기 위한 제도적 장치를 마련하고 있다. 첫째 대규모 투자 사업에 대한 여론수렴장치로서 주민투표 실시와 주민의 조례의 개·폐 청구권(제21조)을 규정하고 있고, 둘째 법령에 위반하거나 직무를 적절치 수행하지 못하는 도지사, 교육감, 도의원 등을 그 임기 종료 전에 주민이 직접 해직할 수 있는 제도로서 주민소환투표제도(제23, 24, 25조)를 도입하고 있다.

특별법은 자치조직의 자율성(제13조)을 선언하고 있다. 비록 정치적 의미의 기초자치단체를 폐지함으로써 '풀뿌리의 민주주의‘를 후퇴시켰다는 거센 비난 여론이 없지는 않지만, 주민투표를 통해 이를 부활할 수 있는 근거 규정을 두고 있을 뿐만이 아니라, 현행 제주특별자치도지사와 도의회 간의 대립 형 자치기관을 통합형기관구성으로 전환할 수 있는 여운도 남기고 있어서 향후 얼마든지 진정한 의미의 지방자치제도를 실현할 수 있도록 운영의 묘를 살릴 수 있다고 본다.

# 제주자치도특별법안의 기능

특별법은, 제주도민이 주체가 되어 중장기적으로 중앙집권적 행정 및 경제규제에서 탈피하여 세계화를 향한 지역경제질서·경제기반·사회안전망·자연 및 문화 환경 등을 정비, 개선, 보전하고 형성함으로써 환경이 지속가능한 개방된 시장경제체제의 구축에 긍정적 기여를 할 것으로 전망된다.

이런 긍정적 효과에 대한 기대와 신뢰로 인해, 해외투자 내지 국내 민간투자의 확대가 활성화되고 재산세를 축으로 한 제주특별자치도세의 세수증가가 예상돼 투자의 승수효과가 확대될 것으로 기대된다.

공공부문에도 경쟁과 효율이 극대화될 것으로 기대된다. 직무성과계약제의 탄력적 운영과 3급 이상 공무원에 대한 적격심사제의 도입으로 과거와 같은 ‘철밥통’ 공직사회는 사라지고 능력이 없는 고위공직자는 일반 사기업과 마찬가지로 정년 전에 퇴출되는 분위기가 조성되어 친절하고 일 잘하는 공직자 상을 구현하는 계기가 마련될 것이다.

제주특별도지사에 대한 막대한 권한 집중과 이를 통제하기 위한 도의회의 자치입법 및 예산안 의결권 강화 등에 따라 참신하고 우수한 지역 인재들이 지방정치 무대에 새로 진입하는 바람직한 정치문화가 형성될 것으로 기대된다.

# 교육·의료 부분적 개방, 자유도시로 가기 위한 불가피한 선택

자치경찰제 실시와 노인·아동·장애인 등 소외 계층에 대한 복지행정권한이 대폭이양에 따라 지역실정에 맞는 치안 및 복지 서비스 기능이 증대될 것으로 예상되나, 한편 이에 필요한 재정 수요를 어떻게 채워 나갈 것인지 여부에 대하여는 우리가 해결할 난제라 할 수 있다. 담세능력이 비교적 열악한 제주특별자치도의 경우 질이 낮은 서비스를 제공하던지 아니면, 세율을 인상함으로써 도민들을 불공평하게 대우하는 결과를 초래할 우려가 있다.

따라서 재정부담이 가중되는 특별지방행정기관의 이관은 서두르지 않는 것이 좋을 것 같고 지역의 제반 여건을 감안하여 시차적으로 이관하는 방안을 마련해야 할 것이다.

끝으로, 초·중등과정에 외국교육기관의 설립을 허용하고, 국내·외 법인이 의료기관설립을 허용하여 외국인 전담의료체계를 신설하는 것은 전면적 개방이 아닌, 부분적 개방으로서 제주국제자유도시화로 가기 위한 불가피한 선택이라 할 수 있다. 따라서 이런 개방화 흐름에 따른 주민의 권익침해와 해당 직능분야의 사회적 갈등의 해소하기 위한 사회협약(제142조)을 체결함으로써 제주특별도지사는 상호 신뢰받는 제주국제자유도시 구축에 적극 노력하고 정책에 반영하여야 한다.

# 제주자치도특별법안의 문제점 및 보완책

그러나 특별자치도법안은 다음과 같은 문제점과 함께 보완책을 지적할 수 있다.

▲ 재정 불균형 및 불안정을 해소하기 위해서는, 임의규정인 균형발전특별회계 계정(법 제75조)을 강제규정으로 고쳐야 한다.

▲ 특별법 제17조 제2항에는 행정시장을 일반직 지방공무원으로 임명하는 것으로 규정되어 있는데, 지방공무원법 제29조의 4의 규정에 따라 개방형 직위로 운영할 수 있도록 고쳐야 한다.

▲ 중앙권한의 제주이양에 관한 여러 가지 특례 조항은, 다른 법률과의 관계에 있어서 서로 모순, 상충되는 부분이 없는지 상세히 검토하고 최종 국회 의결과정에 오류가 없어야 한다.

▲ 특별법에 의해 처음 실시되는 도의원 정수와 선거에 관하여 부칙 제1조와 제9조는 서로 모순, 상충되는 규정을 하고 있다고 보여 지는데, 일반 도민들이 이해할 수 있도록 바로 잡아야 할 것이다.

▲ 끝으로 이 특별법은 행정부 입법이기 때문에 국회심의과정은 순탄치 않을 것으로 예상된다. 한편 제주도에서 중앙정부에 요청하였으나 이 법률안에 반영하지 못한 사항은 국회의원 또는 정당을 통해 최대한 반영하도록 도민 역량과 지혜를 모아야 한다.

그래도 소기의 성과를 얻지 못한다면, 지속적인 법률안 개정 요청권(제8조)을 행사하여 이를 관철시켜야 할 것이며, 투자촉진 및 산업구조개편 등 경쟁력 강화에 유익한 제도들을 창안하여 이 특별법에 장착하도록 해야 한다.

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