<김호성 칼럼> 이제는 전국이 특별법... 제도 타령으로 시기를 놓치치 말았으면

2006년 7월1일 특별자치도가 출범한지 7년이 지났지만 해가 지날수록 도민 만족도는 바닥을 헤매고 있다.

출범당시 특별자치도에 대한 기대는 한 두 가지가 아니었다. 첫째는 특단의 정부재정지원이 있을 것이란 기대, 둘째 특별법 선점효과에 대한 기대 , 셋째 외교국방을 제외한 시범적 특별자치권에 대한 기대, 넷째 기초자치단체 폐지로 인한 저비용 고효율 행정에 대한 기대 ,다섯째 민간투자유치 활성화에 대한 기대였다.

이런 기대를 갖고 출범한 제주특별자치도가 참여정부 2년, MB정부 5년이 지났지만 기대만큼 성과를 내지 못하고 있다는 평가가 중론이다. 
 
# 특단의 정부재정지원 기대는 ‘우리만의 꿈’...예산증가율 전국평균보다 오히려 낮아 

지난 2월14일 한국지방자치학회와 제주도의회가 공동 주최한 정책세미나 자료에 의하면 특별자치도 출범 이전보다 다른 지방에 비해 오히려 불이익을 받고 있다는 분석이다. 그 이유는 보통교부세 법정비율 3%와 예산수반 없는 국가업무 이관으로 이전업무에 따른 재정지원이 해마다 축소되고 있기 때문이다.

제주도의 전체 예산 규모는 특별자치도가 출범한 2006년부터 지난해까지 연평균 7.1%가 증가했지만, 같은 기간 전국적으로는 7.4%가 늘어나 제주가 오히려 낮았다.  특별자치도 출범 이전과 이후를 비교하면 이전 6년 동안 연평균 12.37%가 증가하여 전국 평균 10.47%보다 높았지만, 특별자치도 출범 이후 6년 동안의 평균 증가율은 9.51%로 전국 평균 9.68% 보다 낮았다. 국고보조금 또한 2007년부터 지난해까지 연평균 증가율이 전국 평균 10.0%에 절반 수준인 5.9%에 불과했다.

양적으로는 3839건에 이르는 중앙권한이 이양되고, 정부 7개기관 (제주지방국토관리청, 제주지방중소기업청, 제주지방해양수산청, 제주보훈지청, 제주환경출장소, 광주지방고용노동청 제주지청, 제주지방노동위원회)과 자치경찰을 넘겨 받음으로써 무늬는 특별자치로 그럴싸 해 보이지만 오히려 국가사무가 지방업무로 전환함에 따른 재정 수요는 크게 늘고 정부의 재정 지원은 크게 부족한 실정으로 도민부담만 가중되고 있다.

요약하면 예산담보 없는 국가사무이관과 보통교부세 법정률 3%가 제주 재정에 발목을 잡으면서 제주가 상대적으로 불이익을 받고 있는 것이다.

# 대한민국 전역이 ‘특별법 천국’...‘나홀로 선점효과’ 순진한 발상 
 
제주특별자치법이란 다른 지역과는 달리 국가가 가지고 있는 권한을 선점하고 다른 지역보다 먼저 규제를 완화하여 투자유치를 선점함으로써 지역발전동력으로 삼고자 하는 것이다.

그런 의미에서 제주는 가장 먼저 선점했다고 볼 수 있다.  ｢제주개발특별법｣(1991.12.31)과  ｢제주국제자유도시특별법｣ 제정(2002.1.26)이 그것이다. 이 당시는 전국적으로 나홀로 특별지역이었다. 그 후 제정한 법이 2002년『경제자유구역의 지정 및 운영에 관한 특별법』으로서 송도 광양만 새만금 등 6개지역으로 점점 늘어나고 있고,  2004년 12월 31일 기업도시개발특별법(2004.12.31), 동서남해안특별법(2007.11.24), 평창동계올림픽특별법(2012.1.26) 등 전국이 특별법 천국이 됐다.

그동안 제주특별자치특별법은 4단계까지 제도개선 하면서 시간을 지체하다보니 다른 지역  특별법 제정의 시범적 기능역할은 다했는지 몰라도 제주특별자치법 선점효과는 퇴색되고 이제는 제주도만 특혜를 요청하기가 어렵게 됬다. 

특별자치도법 제정당시 필자가 강력히 반대 한 이유는 특별자치도 법을 만들면서 시군폐지 주민투표 등 시간을 허송세월 하지 말고 기존 국제자유도시 특별법을 보완하여 선점효과에 행정력을 쏟아야 한다고 주장한 바 있다.

# 남의 떡만 커 보이는 ‘제도 탓’ 타령...6년 내내 제도 개선에만 목 맨 제주

특별법 제정 이후 6년은 제도개선에 목 매달렸다고 해도 과언이 아니다. 하나라도 자치권한을 더 가져오려는 데 대해 나무랄 이유는 없다. 그러나  법인세 인하, 국세의 지방세 전환, 부가가치세 환급 등 알맹이 자치권은 타 지역과의 형평성문제로 논의조차 중단된 상태이다.

2008년 10월16일 국정감사시 언제까지 ‘권한타령’만 할래? 성과부터 내라 하는 “기존에 이양받은 권한 및 제도를 최대한 활용해 성과를 내는데 노력을 해야 특별자치도가 정착될 수 있을 것”이라고 쓴소리를 마다하지 않았다.

국정감사 때 지적처럼  통과된 권한만이라도 제대로 했으면 한다. 그중에 영리병원과 부가가치세 환급이 있다. 영리병원은 찬반이 팽팽하여 유야무야 돼 버렸고, 지난 2011년 5월 개정 공포된 제주특별법 4단계 제도개선안의 핵심인 부가세 환급은 법은 통과됐으나 정부(기획재정부)가 타 지역 형평성과 조세체계 혼란 등을 이유로 관련 법 개정에 난색을 보이는 바람에 제주관광의 활성화를 위해 도입된 부가세 환급제도가 기약 없이 ‘공수표’가 되고 있다.

알맹이 있는 권한이 이양 안됐기 때문에 이 사례에서 보듯 아무리 특별법을 통해 제주발전의 틀을 구축해봤자 개별법(조세제한특례법 등)이 뒷받침해주지 않으면 아무 소용이 없는 일이다. ‘무늬만 특별자치도’ ‘특별함이 없는 특별자치도’란 말은 그래서 나오는 것이다. 특별자치권이 헌법 개정 없이 특별자치법을 만들거나 제도개선을 하면 뭐하냐는 탄식과 자조도 같은 맥락이다.

이렇듯 특별자치도 출범 취지가 갈수록 흔들리고 있다. 제도개선이 이뤄져도 중앙정부가 다른 방법으로 사사건건 발목을 잡고 있다. 게다가 제주도 추진력 부족이 가장 큰 문제이고 권한타령도 한몫하고 있다.

때문에 알맹이 있는 특별자치권 이양문제는 이보다 먼저 전제되어야 할 중앙집권과 지방분권의 관계설정, 지방자치의 한계에 대한 근본적인 문제해결이 선결과제다. 

# 시군폐지 행정효율은 커녕 ‘역기능’만 노출...이번엔 특정 개편안 밀어붙이기 논란
 
기초자치단체 폐지에 따른 저비용과 고효율에 대한 기대를 했지만, 오히려 제왕적 도지사에 대한 역기능이 노출되었고 이를 완화하기 위한 방편으로 기초자치단체 부활을 공약으로 내걸고서도 정작은 특정개편안을 염두에 둔 행정개편작업에 착수함으로써 오히려 도민갈등과 행정낭비 문제가 대두되었다.

기초자치단체 폐지와 부활문제는 7년간 사회일각에서 비판의 목소리가 높았지만 갈등은 가라앉지 않고 지금은 수면아래 잠복해 있는 사안이다. 이미 알고 있는 사실이지만 민선4기는 기초자치단체 폐지를 위한 용역비로 수억원, 주민투표까지 합치면 수십억원을 사용했다. 반대로 민선 5기는 기초자치단체 부활하는 데 사용한 용역비 5억원에 가까운 혈세를 쓰고 있다.

자치단체 폐지와 부활에 따른 행정개편은 민선 3대에 걸쳐 이뤄지고 있다. 여기에 참여한 위원장이나 위원들은 도민들이 잘 아는 덕망이 높은 제주사회 어른이고 지도층이다. 참다 못 했는지 2월 14일 김우남 민주통합당 국회의원(제주시 을)이 민선5기 우근민 제주도정의 핵심 공약인 행정체제개편을 정면으로 비판했다.

“어떤 정책도 최소 10년을 기다려야 성과를 측정할 수 있는 데 3년도 안된 기초자치단체 폐지에 대한 객관적 평가 없이 추진돼 도민갈등만 부추기고 있다. 현재 행정체제 개편을 위해선 국회 동의를 얻어야 하지만, 이를 무시한 채 추진되고 있다. 의회 미구성 시장직선인 특정 개편안을 밀어붙이기 위한 요식행위로 전락돼선 안 된다. 갈등과 혼란, 그리고 불통의 문제가 발생되지 않아야 한다”고 했다.

이와 같이 국회와 정부의 동의가 필요한 사안들에 대하여 제주도와 지역국회의원 사이에서도 의견 일치가 안 된 사항을 끈질기게 추진하는 이유를 알 수 없다

# 애써 선점한 게 ‘골프장 조성-난개발’...실질적 민자유치는 계획대비 4%

특별법을 만든 근본적인 이유는 제주도만이 특별한 규제완화를 통하여 다른 지역보다  민자투자유치의 선점효과를 기대하는 것이다. 1991년 제주개발특별법 이후 투자유치가 놀랄 정도로 활성화한 된 건 환경단체의 반대를 무릅쓰고 추진한 골프장 조성이다. 무계획적인 난개발로 무더기 적자가 예상된다.

그 외 실질적인 민자유치는 계획대비 4%에 불과하다. 앞으로도 걱정되는 것은 규제완화 효과나 감면 등에 효과를 기대할 수가 없다. 왜냐하면 어느 지역이든 우리와 비슷한 전국이 특별법 천국이다. 어느 지역이든 일자리를 위해 투자유치에 전 행정력을 쏟고 있기 때문이다. # 제주만의 특별한 지원을 기대한 어리석음...재정 없이는 불가능한 특별자치도 
 
국가사무가 지방사무로 일단 전환되면 중앙정부 공무원은 정치인이 아니기 때문에 국가업무와 지방사무에 대한 예산 구분이 명확하기 때문에 그 기준을 벗어나기가 불가능하다.

국도가 지방도로 전환되거나 국가항만이나 어항이 지방 어항으로, 국가경찰 업무가 자치경찰로 넘어오면서 지방사무 전환에 따른 향후 감당할 수 없는 도로 유지비나 기관운영비 등 수백억원이 지방재정으로 소요될 것이 예상됐던 사항들이다.

제주도를 대한민국 특별지방자치 시범도로서 중앙정부 차원의 특별한 행·재정적 지원이 있을 것이라는 기대는 어리석은 일이라고 필자는 기회 있을 때마다 강도 높게 지적했던 사항이다.

국토해양부의 제3차 국도건설 5개년(2011~2015년) 계획에서 제주지역은 국도가 없다는 이유로 신규 사업이 아예 제외됐다는 소식이다.  2007년 1월 제주특별법 제251조 ‘도로관리 등에 관한 특례’ 조항에 의해 도내 일반 국도 5개 노선 일주도로 5.16도로 등 453㎞가 지방도로 전환됐다. 제주도지사가 도로 확.포장은 물론 시설 개량 등 유지.보수 등의 관리 업무를 법적으로 맡게 됐다.

# 새정부에 대한 기대

지난 21일 새누리당 제주현장 최고위원회의에서 부가세 환급 문제를 건의했다. 그 답은 타 지역의 형평성으로 얽혀져 복잡함으로 검토한다는 말로 답했다.
 
향후 더 걱정이 되는 건 박근혜 정부의 분권정책이 아직은 가늠할 수 없지만 새정부 주변 학자들 대부분의 논리는 국가의 지배논리가 강해서도 아니 되지만 지방의 독립적 논리가 강해서도 아니 된다는 것이다.

다시 말하면 국가와 지방자치단체가 특별함으로 격리되어 지방행정을 수행하는 것은 바람직하지 않다는 논리를 펴고 있다. 전국에는 이와 유사한 특별법이 너무 많아서 형평성의 논리에서 제외될 수 있을지 심히 걱정이다. 

이런 논리를 바탕으로 특별자차도가 아무리 많은 자치권을 부여받고, 권한을 이양 받는 다 하더라도 재정을 통한 중앙통제가 지속되는 한 지방분권은 그 실효성을 상실 할 수밖에 없다

국가와 특별자치도가 격리해서 생각할 수 없는 게 우리나라 지방자치의 한계적 현실이다. 따라서 국가와 지방자치단체간 기능배분은 포괄적 규정주의를 원칙으로 하고 각 지방자치단체의 전문성을 고려하여 예시적 열거주의를 보완적으로 채택하여 양 제도의 장점을 활용해야한다.

제주도를 대한민국 지방자치시범도로서 ‘자치모범도시’로 육성해 동북아의 허브로 발전하기 위한 중앙정부 차원의 행·재정적 지원을 확대하는 등 새 정부가  획기적으로 전향적인 정책 변화가 없는 한 타 시도와 형평성 족쇄에서 벗어날 수 없다.

따라서 지역 국회의원과 도의회 제주도와 도민의 지혜를 한데 모아 특별자치도 설치 원래 목적대로 변환점을 강력히 모색하던지 아니면 특별자치도 이전 원래대로 환원하든지 택일해야 할 기로에 서 있다. 특별자치 도민의 자긍심을 실망시키지 않도록 새정부의 전향적 정책 변화를 기대한다 . / 김호성 전 제주도행정부지사

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