<백승주 칼럼> 도민 우롱하는 기업 특혜제도 ‘투자진흥지구’ 바꿔야 한다

보광그룹 피닉스아일랜드가 해양관광개발을 명분으로 국·공유지를 싼값에 매입한 후 그 일부를 중국계자본에 되판 땅장사 한 것이 드러나면서 지역여론이 들 끌고 있다.

특히 보광은 제주도정의 기대와는 달리 당초 사업계획서에 따라 일자리 창출과 지역경제 활성화에 기여할 수 있는 목적사업을 정상적으로 추진하지 않았음은 물론 그 사업 실적도 달랑 콘도와 빌라만 지어 놓고, 특별법상 투자진흥지구 지정 등에 따라 막대한 세제혜택까지 받았다는 사실이 확인되면서 그 논란은 확대 재생산되고 있다.

더욱 도민의 심사를 뒤틀리게 하는 것은 그동안 제주개발행정은 이 문제투성의의 해양관광시설사업을 자신들의 치적에 포함시켜 묵묵부답으로 일관하면서 자신들의 제주개발치적을 발설해 왔다는 사실이다. 말하자면 강자에 약하고 약자에 강한 제주도정의 한 단면을 이 사례는 도민들에게 여실히 보여주고 있다.

이에 따라 제주지역여론은 이런 탐욕스런 민간개발사업자의 행태를 조장하는 특별법상 제도들, 즉 예컨대 사업자가 국공유지를 헐값이 매입할 수 있도록 하는 개발 토지 비축제도, 영리적 관광개발 사업을 위하여 도민의 토지를 손쉽게 강제적으로 수용할 수 있도록 하는 제한적 토지수용제도, 개발사업자에게 세제상의 특혜를 부여하는 투자진흥지구 지정 제도 등에 대한 재검토의 필요성을 강력하게 제기하고 있다.

#  국내외 제주개발 참여주체들의 탐욕은 그 도를 점점 더하고 있다

 보광은 성산읍 속칭 섭지코지 주변 19만7천여 평과 공유수면 8천여 평을 합친 이곳에 연면적 6만1천여 평인 해양관광시설물 단지조성을 명분으로 2006년 4월 건설공사에 착수했다. 하지만 자신들이 제출한 본래의 사업계획에 따른 사업을 완성하지 않은 채 달랑 콘도와 빌라만 지어 놓고 2008년 6월에 제주개발행정당국으로부터 준공검사를 받았을 뿐만 아니라 투자진흥지구 지정혜택까지 받았다.

또한 보광은 행정의 배려와 자본가의 이익을 우선 고려할 수 있도록 만들어진 제도들에 힘입어 섭지코지 일대 국공유지와 인접지역 주민들의 사유지를 평당 20만 원 대의 헐값으로 매입할 수도 있었다. 특히 이 지역이 투자진흥지구로 지정되면서는 이 국내자본은 취득세와 등록세는 물론 재산세 등 하여 74억 원 상당의 조세감면 혜택을 받은 것으로 알려지고 있다.

그런데 문제는 제주개발행정당국이 투자유치 차원에서 보광에게 특별법상 특례규정을 적용해 여러 가지 특혜를 부여했음에도 보광은 그 탐욕의 정도를 벗어나 당초 해당지역에서 개발 사업지로 책정되었던 지구내의 미개발 토지 3만7여 평방미터를 투기 목적으로 중국계 자본에 매각하여 수십억 원의 시세차익을 얻는 수완을 보여주고 있다.

물론 이에 행정당국(서귀포시)이 소 잃고 외양간 고치듯 뒤늦게 “사업시행자가 사업용 재산을 사업개시일로부터 정당한 사유 없이 3년 이내 사용하지 않거나 매각할 경우 추징할 수 있다”는 근거를 내세워 이 국내자본이 투자진흥지구로 지정으로 인하여 감면받은 취ㆍ등록세 1억4천여만 원을 추징했다고 한다. 그런데 실소를 금할 수 없는 것은 이미 보광이 추징액 이상의 실질이익을 챙긴 상황에서 행정이 취한 추징조치가 책임회피용이 아니었느냐는 비난이 터져 나오고 있는 사실이다.

더욱이 보광이 투기용으로 중국계 자본에 매각한 토지 가운데 약 77%에 해당하는 2만9228평방 피터에 해당하는 면적은 제주자치도가 이 국내자본에 사업의향서에 따라 헐값에 매각해 주었던 국ㆍ공유지라는 점에서 도민들을 분노케 하고 있을 뿐만 아니라 제주자치도가 본연의 의무를 다하지 않은 상황에서 일개 사기업의 땅장사에 휘둘렸다고 비난하고 있는 것이다.

특히 공영 관광개발을 명분으로 싼값에 제주자치도로부터 국·공유지를 매입하였음은 물론 인접 주민들로부터 사유지를 매입하여 행정당국으로부터 개발허가를 받은 보광이 특별법상 제도를 악용하여 투자진흥지구로 지정에 따른 취ㆍ등록세 등 세금까지 감면받은 후에 제주개발행정과의 신뢰를 저버리고 중국계 자본에 3~4배 이상 튀긴 비싼 가격으로 땅장사를 했다는 점에서 문제는 전혀 간단해 보이지 않는다.

 더욱 놀라운 사실은 보광이 소유한 토지를 매입한 중국계 자본 역시 성산포해양관광단지 조성사업 사업시행자로 지정되어 제주개발행정당국으로부터 취ㆍ등록세 2억7천여만 원을 감면받았다는 점은 행정적 사후 통제기능이 전혀 작동하지 않는 제주개발행정의 난맥상을 여실히 보여주는 증거라고 할 것이다.

물론 이 사례를 확인할 수 있는 시사점은 최근에 불거진 대표적인 사례이긴 하지만 그동안 민간투자유치를 명분으로 제주자치도가 심혈을 기울이고 있는 제주개발상황이 지금 어떻게 돌아가고 있는지를 가늠해 볼 수 있는 가늠자로서의 의미를 부여할 수 있음이다.

보기에 따라서는 제주국제자유도시 조성이라는 제주개발목표를 무색케 할 정도의 제주개발행정의 난맥상으로 비쳐지는 단서가 되고 있다는 점에서 제주개발의 미래가 매우 암담할 것임을 단정케 하고 있다. 게다가 지금까지 역대 도정들이 줄기차게 투자유치를 명분으로 하는 추진하였던 제주개발행정이 과연 제대로 굴러 왔는지, 누구를 위하여 제주개발주체들이 봉사해 왔는지를 의심케 하고 헷갈리게 하고 있다.

# 투자유치를 위한 제한적 토지수용제도에 대한 개선여지 충분하다

일반적으로 국가나 지방정부가 공익사업을 추진하기 위하여 필요한 경우 해당 사업시행주체가 법이 정하는 바에 따라 보상을 전제로 하여 다른 사람의 토지를 강제적으로 매수할 수 있는 제도를 토지수용이라 한다.

그런데 제주특별법에서는 이의 특별한 제도로서 민간투자자의 투자의욕을 고취시킬 목적으로 소위 제한적 토지수용제도를 두고 있다. 물론 이 제도는 일반적인 토지수용요건과 확연히 구별되는 별도의 요건으로 제주특별법에 제도화하고 있다. 게다가 이에 따라 토지수용권 행사가 이루어질 경우 그 보상에 관한 문제는 보상법상 관련규정을 준용하여 처리하도록 하고 있다.

이 제도의 요건에 대한 제주특별법의 규정을 살펴보면 첫째요건으로 각종의 관광시설을 종합적으로 개발하는 관광거점 지역에서 관광단지조성사업의 시행자로 지정된 자 등도 비록 공익적 사업을 추진하는 경우는 아니지만 특례적인 입장에서 이들의 토지수용권 행사를 허용하고 있다.

둘째요건으로 사업대상 토지면적 중 국가 또는 제주자치도로부터 임의매수절차에 따라 사들인 국ㆍ공유지를 제외하고 토지의 3분의 2이상을 민간으로부터 임의매수 절차에 따라 사유지를 사들일 수 있도록 하고 있다. 물론 이 경우 사업규모가 제주자치도 조례로 정하는 일정 면적 이상으로 계획하고 있어야 이 토지수용권을 행사할 수 있도록 제한하고 있다.

그런데 이 제도의 요건 규정과 관련해서는 다음과 같은 문제들이 제기되고 있다.

우선 행사주체와 관련한 문제이다. 일반보상법에 따라 다른 사람의 토지를 강제적으로 취득하여 행할 수 있는 사업은 국가나 지방자치단체가 행하는 공익사업으로 한정되어 있음에도 불구하고 제주특별법에 의한 제한적 토지수용의 경우 영리적인 관광사업의 시행을 위한 사업시행자 등에게 까지 토지수용을 허용하는 것이 과연 헌법상 국민의 재산권 보호규정에 부합하느냐 하는 것이다.

둘째로 제주특별법상 부대요건에 관한 문제이다. 영리적인 사업자일지라도 제주도 지역에 투자하려는 경우 행정이 토지비축제도에 의하여 조성된 국·공유지를 이들에게 수의계약으로  당연히 매각하도록 하고 있는 것은 공익사업을 위하여 토지를 강제적으로 수용하는 경우와 비교하여 형평성을 유지할 수 있을 것이냐 하는 것이다.

특히 이 문제는 특정 개발사업과 관련하여 특혜시비를 불러올 가능성을 높여준다는 점에서 문제로서 지적되고 있다.

말하자면 이 부대요건이 영리적 사업 위한 투자자에게 투자유인을 위한 인센티브 제공차원에서 덤으로 제주개발행정으로 하여금 국ㆍ공유지를 매각하도록 하고 있다는 점에서 토지소유자의 재산권을 최대한 보장하려는 제도의 취지에 반할 수 있다는 지적이 상존한다. 특히 행정적ㆍ경제적 측면에서 제주개발의 여건과 능력 등을 무시하고 국내ㆍ외 영리적 민간사업자의 투자 또는 투기자금을 끌어들이기 위하여 입법이 이루어진 제도라는 점 등에서 위에서 언급한 국내자본에 의한 탐욕사례에 비추어 그 폐해가 우려된다는 지적도 만만치 않다.

생각건대 제주특별법상 이 제한적 토지수용제도는 위와 같은 여러 가지 문제되는 상황들에 비추어 몇 가지 제도적 검토가 요구된다고 할 것이다.

물론 공익사업의 시행주체가 아닌 관광사업자 등 민간 영리사업자에게 일반적 원칙에 반하여 토지수용을 허용하는 것이 과연 헌법상 재산권 보장 원칙에 합당한지 여부에 대하여는 이론적으로나 실무 판례상 찬반으로 나누어져 있다.

우선 이의 긍정론에 따르면 영리사업자의 경우일지라도 영리를 추구하는 사업활동의 부수적인 결과로서 공공복리가 실현되는 경우라면 그런 영리적 사업자에 대해서도 토지수용권을 행사토록 허용하여도 문제가 되지 않는다고 한다.

게다가 이런 긍정적 주장에 따르면 이런 긍정적 입장을 받아들일 수 있기 위해서는, 즉 민간 영리사업자가 토지소유자에게 자신의 재산권을 양보할 것을 요구할 수 있기 위해서는 사업 시행과정에서 부수적이나마 공공의 필요성을 충족될 수 있을 것으로 기대할 수 있도록, 더 나아가 민간 영리사업자에게  토지수용을 허용하는 것에 대하여 사후적으로 나마 그 정당성을 담보할 수 있도록 하는 의미에서 제주특별법상 부수적 관련제도의 도입을 검토할 필요가 있다고 한다.

따라서 입법 정책적으로 당연히 제주개발을 원활히 추진하기 위하여 영리적 자본 가 등 어떤 누구에게도 당연히 토지수용을 허용하기보다는 엄격한 부가요건을 입법하여 그 정당성을 확보할 수 있는 방안을 검토하는 것이 요구된다고 할 것이다. 말하자면 영리적 관광사업자 등이 제도를 악용하여 땅 장사하는 사태를 미연에 방지하기 위해서는  현행 제주특별법상 제도적 안전장치를 제도화 하는 것이 무엇보다도 중요한 과제라고 할 것이다.

둘째로 제주특별법상 제한적 토지수용제도가 헌법에 의한 국민의 재산권을 최대한 보장한다는 국토개발의 원칙을 무너뜨릴 수 있다는 점에서 이의 존폐문제도 신중하게 검토해볼 필요가 있다는 주장도 설득력을 얻고 있다.

이 주장의 근거는 지역개발사업으로 공익사업을 추진하기 위하여 불가피하게 다른 사람의 토지를 강제적으로 수용할 필요가 있는 경우에는 헌법상 개발원칙을 준수하면서 일반보상법상 토지수용권 행사에 관한 요건 등을 적용하는 것을 당연한 것으로 받아들인다면, 제주특별법상 제주개발문제라고 하여 굳이 특별한 제도를 만들어 특별히 투자자를 보호하여 줄 당위성이 존재하는지 여부가 확실치 않아 보인다는 것이다.

# 투자자의 편이를 위한 토지비축제도도 개선여지 충분하다

 제주특별법은 제한적 토지수용제도에 따라 예컨대 영리적 민간 관광시설사업자일지라도 사업면적 중 국·공유지를 제외한 토지 3분의 2 이상을 매입하여 소유하고 있는 상황에서, 일정면적 이상의 사업을 추진하고자 할 경우 그 부족 면적을 확보하는 차원에서 공익사업을 시행하는 자가 아님에도 일정부분의 민간소유의 토지를 강제적으로 수용할 수 있도록 하고 있다.

 이 경우 토지비축제도에 의하여 조성된 일정 규모의 공유지가 영리적인 사업시행자에게 우선 매각될 경우 제한적 토지수용제도의 효용성을 극대화할 수 있음은 두말할 나위 없다. 물론 여기서 제주특별법상 토지비축제도는 개발용지의 효율적인 개발·공급차원에서 제주자치도가 사전에 특별법상 허용된 공적 기금으로 사유지 등을 사전에 사들여 공유지로 만든 후에 투자유치 차원에서 이를 영리적 사업 시행자 등에게 되파는 제도로 요약하여 개념 정의되고 있다.

아울러 제주특별법은 제주자치도지사는 개발토지가격의 안정과 개발용 토지의 효율적인 개발·공급과 바람직한 개발을 유도하고, 공공용지의 조기 확보로 제주개발을 위한 공공사업의 원활한 추진을 도모하기 위하여 토지특별회계를 설치·운영할 수 있도록 하고 있다.

물론 여기서의 토지특별회계는 국가 및 다른 지방자치단체의 출연금, 제주자치도의 일반회계 및 다른 특별회계로부터의 전입금, 물납 받은 부동산(토지특별회계 자금으로 취득한 부동산을 포함한다)수익, 공유재산의 처분 또는 임대 수입, 토지채권의 발행금 등을 세입항목으로 하고 있다. 또한 토지특별회계의 세출은 토지취득을 위한 자금, 토지특별회계의 관리·운영에 필요한 제반 경비, 토지채권 발행금의 상환, 그 밖에 토지특별회계를 설치한 목적을 달성하기 위하여 제주특별자치도 조례가 정하는 사업에 필요한 자금 등으로 하고 있다.

게다가 이 경우 제주자치도지사에게 개발용 토지를 안정적으로 취득·처분하기 위하여 제주자치도의회의 의결을 얻지 아니하고 개발용 토지를 취득·처분을 할 수 있는 권한을 부여하고 있다. 물론 그렇다고 하더라도 견제와 균형의 원칙상 제주자치도지사는 제주자치도의회에 개발용 토지의 취득·처분에 대한 결과를 보고하여야 하는 것은 당연하다고 할 것이다.

그런데 이 토지비축제도가 제주개발행정의 현실에서는 도지사로 하여금 이른바“내 맘대로 토지비축, 내 맘대로 토지 매각”을 부추 킬 수 있다는 점에서 최근의 민간사업자의 투기농간 등의 부정적인 상황들을 뒤돌아 볼 경우 이에 대한 제도개선의 여지 또한 충분해 보인다. 왜냐하면 제주자치도가 어렵게 조성된 공적 자금을 사용하여 제주개발을 원활하게 추진하기 위하여 매입 또는 조성한 공유지를 막연한 투자유치의 명분만을 강조하여 엄격한 절차나 매각기준을 마려하지 않은 채로 쉽게 국내외 자본가들에게 매각함으로써 특혜성 논란을 불러올 수 있기 때문이다.

더 나아가 이와 관련하여 현행 제주특별법상 특정기업이 필요로 하는 개발사업의 부지로 개발용 토지를 토지비축분에서 임의 매각하는 경우 이를 견제할 만한 제도적 안전장치 또한 매우 애매한 점도 문제라고 할 것이다.

이와 관련하여 최근 제주지역 언론보도에 따르면 제주자치도가 토지비축제도를 도입한 이후 총 3건에 100필지 72만6000㎡(22만평)을 매입하여 공유지를 조성하였으나 특정기업의 개발 사업에 이를 사용토록 제공하면서 개발의 면죄부를 주고 있다는 지역언론의 지적은 매우 시의 적절해 보인다. 그래서 제주특별법상 토지비축제도가 특혜개발의 면죄부로 이용될 가능성이 높다고 본다면 비축된 토지를 투자유치라는 명분을 내세워 제주자치도지사 마음대로 임의 처분할 수 없도록 하는 의미에서 이에 대한 입법정책적인 고려가 무엇보다 요구된다고 할 것이다.

# 제도개선 한창 진행중 (주)부영에 투자진흥지구 지정...천억대 감면 혜택

최근 제주자치도가 투자진흥지구지정제도의 문제점에 대한 개선방안 등을 심도 있게 모색하고 있는 것으로 알려져 있다. 이런 가운데서 제주자치도가 우연찮게 중문단지 내에 여러 사업장을 갖고 있는 (주)부영이 신청한 투자진흥지구 지정 건을 심의 완료함으로써 도민적인 관심을 불러일으키고 있다. 뿐만 아니라 이 제도가 과연 누구를 위한 것이냐는 여론이 확산되고 있다. 물론 그 지정으로 해당 민간기업은 1430억 원의 세금 등 감면효과를 볼 것으로 알려져 있다.

어떻든 그 개선방안이 부동산 투기예방과 난개발을 방지하기 위해서 투자진흥지구 지정을 위한 투자규모를 200억 원 이상으로 상향조정하고, 대상 업종 또한 수출제조업 등 제주지역 산업 전반으로 확대하는 방안을 검토 중인 것으로 알려진 가운데 제주자치도가 특정 기업을 상대로 일사불란하게 특별한 부대조건 제시 없이 투자진흥지구 지정결정을 했다는 그 의미와 파장은 예사롭지 않아 보인다.

물론 제주개발에 따른 투자실적 저조와 재원조달에 있어서의 한계상황을 극복하는 차원에서 제주개발에 따른 민간투자를 확대시켜나가기 위해서는 이 투자진흥지구 지정제도 등을 보다 폭넓게 활용하는 방안 모색이 상책일 수 있다는 주장이 매우 설득력을 얻을 수 있다.

그렇지만 이 투자진흥지구 지정제도가 남용되거나 악용되는 상황에서 부동산개발사업자 등에게 막대한 경제적 특혜를 안기고 있다는 점에서, 게다가 열악한 지방재정상황을 개선할 필요성에 비추어 투자진흥지구 지정제도에 대한 새로운 처방전을 제시하는 것이 무엇보다 요구된다는 시각이 더 설득력을 얻을 것으로 전망할 수 있다.

더욱이 현시점에서 국제자유도시 조성을 위한 제주개발은 반드시 도민의 이익을 우선하는 개발이어야 한다는 점에서 제주특별법상 투자진흥지구 지정을 위한 필요적 전제조건인 투자자의 투자한도나 투자대상사업 영역 등과 같은 본질사항에 대한 개선은 당연히 불가피하다고 할 것이다.

게다가 다소 지나친 주장일지 모르나, 현재의 변화무상한 제주개발 여건과 환경, 즉 새로운 정부가 제시할 것으로 알려진 지방세 비과세대상 축소 정책기조, 지난 10년 동안 드러난 제도 본래의 취지가 변질되어 투기수단으로 전락된 부정적 시각, 제도운용에 따른 내부의 합리적이고도 전문적인 역량부족의 문제, 국제자유도시개발보다는 중국관광특수에 매몰된 최근의 축소지향적인 제주개발 기조 등을 감안한다면, 현시점에서 이 제도의 존·폐문제까지도 심각하게 고민해 볼 필요가 있다고 할 것이다. 왜냐하면 장기적 제주개발상황에서 개발적합지로서의 제주도 땅의 희소가치는 점점 더 커질 것이라고 믿기 때문이다.

# 제주개발은 미래세대를 위한 것이다

생각건대 제주특별법상 제한적 토지수용제도나 토지비축제도 더 나아가서 투자진흥지구 지정 제도 등은 그 입법과정에서 입법재량을 빌미로 도민의 재산권 보장보다는 개발행정 목적달성과 신속하고도 편리한 사업자 중심의 제주개발만을 독려하기 위한 제도로 입안되었다는 점에서 앞으로 이런 제도에 따른 폐해는 지금의 그것 이상으로 점점 더 크게 가시화 될 수밖에 없이라는 확신을 갖게 하고 있다. 그래서 이 제도들에 대한 문제점들을 발췌하고 이를 바탕으로 입법정책적인 개선논의를 심도있게 하는 것은 현시점에서 매우 시의적절해 보인다. 

특히 제주국제자유도시를 지향하는 제주개발의 과실의 전부가 제주의 미래도민, 즉 미래세대의 것이어야 한다는 당위성에 비추어 본다면 더욱 그렇다고 할 것이다.

모름지기 제주개발은 도정을 위한 치적 거리가 아니다. 더욱이 기성세대의 씀씀이를 학대하기 위한 것 또한 아닐 것이다. 제주개발은 오직 특히 미래세대의 행복을 담보하기 위하여 줄기차게 정상적으로 추진되어야 한다. / 백승주(고려대 지방자치법연구회 회장)C&C 국토개발행정연구소 소장


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