<백승주 칼럼> 도외반출 논란으로 야기된 제주보존자원관리 문제들
 
최근 검찰이 삼다수 도외반출사건 수사에서 경찰의 기소의견을 완전히 뒤집는 무혐의 처분을 내렸다. 검찰이 경찰이 수사과정에서 밝혀낸 사실관계를 대부분 인정하면서도 제주특별법 규정 등을 해석 적용하는 데서 경찰과 판단을 달리한 것에 대하여 누구도 반론을 제기할 수 없을 것이다.

문제는 제주자치도 산하 최대 공기업이 관련되어 있는 사건이라는 점이다. 그래서  설령 법해석에 전문성을 갖고 있지는 않을지라도 일반사회 정의감에 비춰 관련자들의 혐의가 인정돼야 할 것이라는 생각을 가지고 있었던 상당수 도민들 입장에선 검찰의 무혐의 처분을 쉽게 받아들이기 어려웠을지 모른다. 이런 사실은 지역 환경단체들이 발표한 공동성명에서 확인됐다.

삼다수 도외반출사건은 2011년 9월부터 2012년 8월까지 도내지역에서 상대적으로 저렴한 가격으로 유통되도록 도외 반출이 제한된 삼다수 3만5000여톤 약 100억원 상당의 물량을 도내 유통대리점을 통해 다른 지역으로 팔아 넘겨진 사건이다.

제주도정이나 제주개발공사는 형사적 처벌여부를 떠나 명명백백하게 사건의 전말을 공개하고 도민들의 궁금증을  풀어줘야 할 제주현안 중 하나였다. 그럼에도 도정도 개발공사 사장 어느 누구도 공개적으로 도민을 향해 그 책임을 통감하는 의미로 읍소 하지 않았음은 매우 유감스럽다고 하지 않을 수 없을 것이다. 책임행정이 아니라 무책임 행정이 제주 공동체에 일반화 되는 모습을 도민에게 보여줬다 할 것이다.

이런 상황에서 경찰은 지하수 원수(原水)를 가공한 삼다수가 제주특별법과 먹는물관리법 등 관련 법령상 보존자원인 지하수에 해당하는지 여부, 도내 유통대리점과 재판매업자가 삼다수를 판매하거나 도외로 반출할 경우 제주특별법에서 정한 지하수 판매 및 도외반출허가를 받아야 하는지 여부 등에 대해 법해석적 논란에도 불구하고 관련자에 대한 기소의견을 검찰에 제시했다. 즉 경찰은 삼다수, 즉 먹는샘물을 제주특별법상 보존자원으로 보고 기소의견을 제시한 것이다. 

#  현행 제주특별법상 보존자원 관련 규정내용 너무 애매하고 모호하다.
 
제주특별법(제296조)에 따르면 도지사는 제주자치도의 자원보호를 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 제주도(濟州島)에서 서식하는 희귀 동·식물과 부존하는 자원(자연자원= 천연자원) 등 중에서 도조례가 정하는 자원을 보존하여야 할 자원, 즉 보존자원으로 지정할 수 있다. 이에 따라 도지사는 제주도내 화산분출물, 퇴적암, 응회암, 자연석, 패사, 지하수 등을 보존자원으로 지정 고시(告示)한 것이다. 

제주특별법은 또 보존자원의 보호를 위해 필요하다고 인정하는 경우에는 도지사로 하여금 이를 포획하는 행위나 벌채·채취·훼손행위를 금지할 수 있도록 하고 있다. 특히 지정ㆍ고시된 보존자원을 제주자치도 안에서 매매하거나 제주자치도 밖으로 반출하고자 하는 자는 도지사로부터 반출허가를 받도록 하고 있다.

그런데 이번 사건을 통해 확인된 것처럼 현행 제주특별법상으로 보존자원에 대한 문제를 해결함에 있어서 그 규정의 추상성 등에 비추어 너무나 애매하고 모호하지 않으냐는 비판이 가능해 보인다. 필자 또한 이에 동감한다.
 
#  관계당국의 조치 건전한 상식을 가진 도민들을 헷갈리게 한다.
 
 검찰과 경찰은 보존자원에 대한 제주특별법 조문을 각각 달리 해석해 건전한 상식을 가진 도민들을 헷갈리게 하고 있다.

경찰은 삼다수를 보존자원으로 불수 있다는 입장을 취했다. 게다가 삼다수를 도외 반출하고자 할 경우 도지사 허가를 받아야 하는 것으로 해석했다. 이에 따라 경찰은 ‘도지사 허가를 받지 아니하고 보존자원을 매매하거나 도외로 반출하는 자는 5년 이하의 징역 또는 5000만 원 이하의 벌금에 처한다.’는 제주특별법(제358조) 규정에 따라 형사적 처벌을 받아야 한다는 논리를 폈다. 

반면 검찰은 경찰과 전혀 다른 해석을 내 놓았다. 검찰은 삼다수를 지하수를 원수(原水)로 해서 여과 등 처리과정을 거친 ‘먹는 샘물’로 판단했다. 그리고 먹는 샘물은 제주특별법상 '보존자원'이 아니란 입장을 취했다. 검찰은 그 이유로 현행 ‘먹는물관리법’과 ‘지하수법’에서 먹는 샘물과 지하수를 분리 규정되어 있는 점을 들었다.

먹는 샘물인 삼다수는 도외반출에 필요한 보존자원이 아니므로 도지사 허가 없이 도외로 반출해도 형사상 죄가 성립하지 않는다는 게 검찰의 해석이다. 아울러 유통업체가 지하수 판매와 도외반출허가를 받아야 하는지 여부도 제주특별법상 먹는 샘물 제조판매는 제주도개발공사에 대해서만 정의하고 있어 유통대리점을 처벌할 근거 또한 없다는 판단을 내린 것으로 알려졌다.
 
검찰은 경찰의 판단처럼 개별 유통업체가 지하수 판매 및 반출허가를 받아야 한다면, 각 유통대리점이 도ㆍ소매 업체에 판매하거나 일반인이 마트(mart) 등에서 삼다수를 사는 행위도 형사처벌 대상이 될 수밖에 없다는 지론을 제시한 것으로 알려졌다.

#  지하수 등 부존자원 유지ㆍ관리 정책에 대한  제도적 내실화가 필요하다.

 이번 삼다수 도외반출사건은 관련자들에 대한 형사처벌의 근거가 존재하는지 여부를 떠나 도민들에게 장래 제주자치도의 물 관리 정책 차원에서 몇 가지 사실들을 음미해 보게 한다. 

첫째, 현행법상 개념적으로 먹는 샘물이 지하수 등의 원수(原水)를 먹기에 적합하도록 물리적으로 처리한 것으로써 그 형질이 전적으로 변질된 소위 ‘통상의 가공품(음용수)’은 아닐 수 있다는 점이다. 물론 각자의 관점에 따라 달리 볼 수는 있을 것이다.

즉, 삼다수라는 먹는 샘물은 지하수 원수를 물리적으로 처리하는 것 이외에 지하수 원수를 가공ㆍ조제함으로써 그 형질이 크게 변질된 것은 아니라는 것이다. 말하자면  제주개발공사가 가공ㆍ조제하는 밀감음용수가 지하수 원수와 말감원액을 혼합하여 제조하는 과정을 거쳐 만들어지는 그런 것과는 다른 조제과정을 거쳐 만들어지는 일종의 먹는 물 내지는 먹는 샘물로 볼 수 있게 하는 해석의 여지를 부여해주고 있지 않으냐는 것이다. 물론 여기서 ‘물리적으로 처리하는 것’에 대한 개념정의 규정이 없음으로 인하여 확실치 않으나 건전한 상식 하에서 보편적인 관점에서 이해한다면 그럴 수 있음이다.

둘째, 지하수 법에서 공적 자원으로 인식되고 있는 지하수의 경우 국민의 생존배려를 위해 입법권자는 국가나 지방자치단체에게 이를 지속적이고 효율적으로 보전·관리할 책무를 부여하고 있다는 것이다. 이 점은 제주자치도나 도의회가 제주개발공사 등 제주도내 지하수를 이용하는 사업자에게 지하수를 취수할 수 있는 양을 조정하거나 배정할 경우 신중한 토론이나 행정적 조치를 취하는 과정에서 반드시 고려돼야 할 사안이다.

셋째, 모든 국민이 양질의 지하수를 이용할 수 있도록 하는 의미에서 국가나 지방자치단체는 급부행정의 일환으로 합리적인 물(지하수) 관리시책을 국민에게 제시하도록 하고 있다는 것이다. 제주자치도도 지하수 남용을 통한 방만한 삼다수 개발 정책보다는 미래 제주의 원활한 지하수관리 차원에서 현 시점부터 신중하게 대처해 나갈 필요가 있을 것이다.

특히 공기업인 제주개발공사는 증산을 통한 삼다수 시판을 고려하기보다는 도민의 건강하고 행복한 삶의 질을 개선하는 차원에서 도민과 관광객에게 먹는 물을 저렴하게 제공하려는 방향으로 정책을 조정할 필요성 또한 강조해도 지나침이 없어 보인다.  개발공사는 본래 공익을 위해 설립되었을 뿐만 아니라 계속하여 제주자치도를 대신해 도민 등에게 양질의 먹는 물을 공급하는 공적 주체로서 거듭날 필요가 있기 때문이다.

그렇지 않고 검찰 견해에 맞춰 앞으로 전국 또는 세계시장을 향해 삼다수 시판을 서두를 도량으로 증산에 열을 올릴 경우 삼다수 개발은 도민을 위한 공적 서비스제공 차원을 벗어남은 물론 제도적인 제조량 또는 판매량 조절이 어렵게 되는 상황을 맞게 될지 모를 일이다. 이런 기우심은 아마도 제주개발공사가 본래의 사업영역을 벗어나 최근에 이것저것 부가되고 있는 상황을 들여다보면 우려가 현실이 될 가능성이 매우 커 보인다.

넷째, 현행 지하수법상 관련 규정에 따를 경우 제주도내 지하수가 제주특별법상 공적 보존자원으로 지정되어야 할 당위성은 매우 크다는 것이다. 이런 중요성을 감안한다면 현재 도지사 지정고시 사항으로 되어 있는 보존자원지정에 관한 규정을 제주특별법에 구체적으로입법화 하는 조치가 수반될 필요가 있어 보인다.