<백 승주 칼럼> 왜 삼다수가 수출과 시장점유율 유지를 위하여 증산되어야 하는가?

최근 이런 저런 사유로 제주개발공사가 전국적 관심을 불러 오고 있다. 이를테면 제주개발공사가 삼다수의 도(道)외 유통으로 압수수색과 조사를 받는 등 부실한 경영관리로 홍역을 치렀던 사건이 다소 진정되지 마자 한진그룹 계열 한국공항㈜가 요구한 지하수 증산요구가 도의회에서 무산되었고, 이어서 개발공사가 수출과 국내 시장점유율 30% 유지를 위해서 지하수 증산을 도의회에 요구하고 나섰다.

제주개발공사는 영리적 사기업이 아니다. 그 존재는 설립목적에 따라 도민의 이익을 극대화하는 차원에서의 공공성 증대에 최선을 다하고 정상적으로 운영되는 경우에만 의미를 부여할 수 있다. 더욱이 도지사가 알아서 운영하는 기관도 아니다.

최근 부실운영에 대한 논란에 대한 사법적 제제여부를 떠나 공익을 위하여 자신의 본분을 다하지 못했다는 점에서 제주개발공사는 일말의 책임을 통감하여 자숙하여야 할 것이다. 물론 그런 불미스러운 사고에 대한 수습방안 또한 제시했어야 했다. 그럼에도 도지사의 수출 공약을 이행하는 차원에서 지하수 취수량 증산의 불가피성을 제시하는 여론몰이는 어딘가 앞뒤가 맞지 않아 보인다.

제주개발공사는 지하수 취수량을 현행 하루 2100톤에서 3700톤으로 1600톤을 늘리는 것을 골자로 지하수 개발·이용시설 변경허가 동의안을 제출했다.  현재 상품화가 되는 지하수는 연평균 60여만 톤으로, 올해 국내 판매 목표 물량 67만 톤과 삼다수 수출 목표물량 2만3000톤을 달성하기 위해서는 10만 톤 정도의 취수량이 부족하다는 주장이다. 말하자면 제주개발공사는 믿는 구석이 있는 듯 위세 등등하게 현재수준으로 국내시장점유율을 유지하고 외국 수출목표물량을 확보하기 위해서 지하수 취수량증산이 절대 필요하기 때문에 도의회는 알아서 동의안을 가결해주어야 한다는 입장을 보이고 있다

#  삼다수 수출과 시장점유율 유지 제주개발공사 본래 책무 아니다

최근 연이어 불쑥 불쑥 드러나고 있는 지방공기업인 제주개발공사의 행보가 지역 언론으로부터 집중 조명을 받고 있다. 제주자치도를 대신하여 도민의 삶의 질 개선과 생존배려적인 사업추진을 통하여 불철주야 노력하여야 할 제주개발공사가 이런 저런 구설수에 휘말리면서도 보란 듯이 잘나가는 영리사기업이나 추진함직한 삼다수의 수출물량 확보와 국내시장 점유율 유지라는 이슈를 선점하고 나섰다.

싱가포르나 홍콩 등에서 잘나가는 사기업이 사용할 법한 미사어귀(美辭語句)를 한국 자본주의 수준이 가장 뒤처져 있는 제주지역의 한 공기업이 취하고 있는 당돌한 행적을 듣고 보노라면 벌써 제주지역에 국제자유도시의 번영의 서광이 비쳐지고 있는 듯하다. 특히 제주지역에서 지하수를 정제한 삼다수를 많이 팔아서 이윤을 극대화 하여야 할 사기업이 아니라 공기업이라는 점에서 감탄을 금할 수 없다.

현재 공식적이든 비공식적이든 제주지역 경제상황은 한치 앞을 내다볼 수 없을 정도로 암울한 상황을 맞고 있다. 전체 광역자치단체의 지역경제규모기준으로 하위권에서 맴돌고 있다는 것이 대체적인 시각이다. 물론 지난 10여 년 동안 국제자유도시 개발을 추진해 왔으면서도 아직까지 지역경제가 되살아나지 않고 그 피폐의 늪에서 헤어나지 못하고 있는 것은 현재 도민에게는 매우 불행한 일일 것이다. 그럼에도 그동안 제주개발행정을 주도했거나 하고 있는 어느 누구도 이에 대하여 책임을 통감하고 자숙한다는 소문은 전혀 들리지 않고 있다.

더욱이 공익성이 강한 사업을 통해서 본연의 주어진 사업을 통하여 도민의 필요한 민생을 책임지는데 최선을 다할 필요가 있는 제주개발공사가 제주지역수출과 시장점유율을 선도하겠다고 나섰다는 점에서 관점에 따라서는 그 과단성을 높이 평가할 수도 있을 것이다. 그렇지만 공기업은 기업적인 속성상 수익성, 즉 영리를 부수적으로 추구할 수 있다는 속설을 뒤집는 과욕적인 처신이라는 점에서 놀라움을 금치 못하게 하고 있다.

말하자면 제주개발공사가 그 설립취지를 존중하되, 공공성 실현에 방해가 되지 않은 한, 다소의 수익성 추구를 위한 사업을 추진하는 것은 당연히 도민입장에서 환영할 일이라고 할 수 있다. 게다가 그 추진 정도가 필요한 최소한도로 이루어지고, 그 사업범주가 사업의 효율적 수행을 위하여 그 설립취지에 맞게 적정한 일감을 가지고 도민을 위하여 봉사하기 위한 차원이라면 제주개발공사가 그 본분을 다하는 것으로 당연히 평가받아야 할 것이다.

그런데 현실은 정반대로 가고 있다. 모든 이들의 상상을 초월하여 도민에 의하여 민주적 정당성을 인정받고 있는 도의회에 불쑥 지하수 취수량 증산을 요구하고 있는 것이다. 앞서의 전제들을 감안할 경우 제주개발공사의 돌출적인 행태는 모양새가 썩 좋지 않아 보인다.

만약 제주개발공사가 굳이 그 설립취지에 부합하게 공공성을 확장하는 차원에서 삼다수를 증산하려는 경우라면 도의회가 그런류의 사업범주를 넓히려는 제주개발공사의 충정을 당연히 받아 들여야 할 것이다. 마찬가지로 제주개발공사가 불가피하게 삼다수 증산을 통한 경영의 합리화를 도모함으로써 제주자치도의 발전과 도민 대다수의 복리 증진에 크게 이바지할 수 있을 것이라는 확신을 주거나 아니면 그 사업의 당위성이 돋보이는 경우에도 도의회는 당연히 긍정적으로 답할 필요가 있을 것이다.

그 반대의 경우에는 도민전체의 이름으로 신중한 검토가 요구된다. 즉, 도민의 이름으로 정중하게 브레이크를 걸어야할 당위성이 있다고 할 것이다. 이런 상황에서 뜻 있는 전문가들은 다음과 같은 우려를 표하고 있다.

우선 제주개발공사가 의도하는 목표에 맞추어서 지하수 취수량 증산이 이루어지는 경우일지라도 경험에 비추어 우리나라 공기업에 공통적인 역기능적 한계를 안고 있는 제주개발공사로 도민의 기대에 부응하여 유종의 미를 거두기는 매우 어렵다는 것이다. 특히 세계적인 자본주의 위기상황에서 지하수 취수량 증산을 이용해서 자신들이 되뇌듯 수출확장을 통하여 지역경제 활성화와 일자리 창출에 크게 일조하는 것도 전혀 쉽지 않다는 것이다.

둘째로 정상적인 수출드라이브 정책을 추진하는 것이나 시장점유율을 고수하는 것 자체가 체계적인 국내외조직시스템을 구축하여야 그런 대로 가능하다는 점을 반드시 고려할 필요가 있다. 또한 이런 목표치들은 고도의 기업가 정신을 가진 경영수완이 출중한 리더가 중심이 되고 그를 추종하는 잘 훈련된 구성원들에 의하여 오래전에 마스터플랜을 작성하고  필요한 시뮬레이션 과정을 거친 다음에 줄기차게 추진하여도 실현하기가 매우 어려운 거시경제적인 지표들인 것이다.

이런 점에서 도민 모두가 공감하는 바와 같이 현재의 제주개발공사의 능력이나 여건에 비추어 제주개발공사의 증산 주장은 설득력이 매우 부족하다는 지적이 옳아 보인다.

셋째로 경험에 비추어 제주도지역이라는 특수한계상황에서 역사성이 부족한 공기업조직으로서의 제주개발공사가 지하수 취수량을 증산하였다고 하여 당장 그 경영능력이 향상되어 수출을 주도하고 마케팅을 전략을 크게 개선하여 도민들이 기대하는 만큼 수출을 주도하고 삼다수의 경쟁력을 크게 배가시킬 것이라는 기대감 자체가 난센스(nonsense)라는 것이다. 

넷째로 영리적 민간기업이 악을 쓰고 하면 그런대로 가능해 보이는 목표치들을 제주개발공사가 뜬금없이 내세워 무리수를 두고 있는 것이 아니냐는 지적 매우 일리 있어 보인다. 더욱이 제주개발공사가 지금처럼 수출 운운하며 과욕을 부려 미국시장을 상대로 호접란 농장을 만들어 수출사업을 주도하였으나  국제적 소송에 휘말렸을 뿐만 아니라 현재 85억 이상의 손실금에 대한 회수대책이 전무한 상황이다.

이에 대하여 당시 도정도, 개발공사 사장 어느 누구도 책임지지 않은 상황에서 그대로 방치되고 있다. 이는 어쩌면 당시 도정의 무책임성과 과욕이 부른 제주수출정책 중 대표적 실패사례로 기록되어야 할 것이다. 그래서 앞으로 도정이나 개발 공사 사장이 수출문제를 다룸에 있어서 반면교사 삼아야 할 것이다.

# 제주개발공사의 존재이유와 그 본분은 도민의 생존배려에 있다

일반적으로 지방공기업은 특정하고 불가피한 그러면서 민간기업의 참여가 상대적으로 쉽지 않을 뿐만 아니라 법적으로 해당자치단체에 부여되고 있는 의무적인 사업을 위하여 기능하는 것이 이상적이다. 제주개발공사의 기능 또한 마찬가지다.

최근에 벌어지고 있는 제주개발공사의 행태를 보면서 뭔가 잘못되어도 한참 잘못되어 가고 있구나 하는 감을 지울 수 없다. 현재 제주개발공사는 특정사업을 위하여 전력투구하는 모양새를 보여주지 못하고 있다. 오히려 제주개발공사가 본연의 핵심 사업으로서 먹는 샘물 사업에 남다른 역량을 보여주어야 함에도 그렇지 못하고 이외도 음료수 사업, 건설사업, 호접란사업, 광역경제권 사업 등 매우 이질적이고 다양한 백화점식의 사업을 할 수 있도록 하고 있는 것은 어쩌면 제주개발공사를 제주의 상징적인 만물상으로 전락시키는 것과 전혀 다르지 않다고 할 것이다. 그 결과 제주개발공사는 본의 아니게 여러 가지 문제를 떠안고 있다.

우선 도민의 복리증진에의 기여라는 필요하고도 유용한 공공성 확장을 위하여 기여하여야 할 제주개발공사가 제반 능력과 내부여건이 무시된 채로 분에 넘치게 영리적 사기업과 같은 기능이 부여되고 있다.

다음으로 하나의 전도유망한 공기업으로서 제주개발공사가  설립취지에 따라 그 본분을 다하여야 함에도 제주개발행정이 삼다수라는 전리품을 내세워 그 생산과 판매 더 나아가 그 과실의 처분 등의 모든 일감을 몰아주면서 나를 위하여 모든 것을 해달라고 요구함으로써   제주개발공사의 능력에 과부하(過負荷)에 걸릴 징후가 여기저기서 드러나고 있다.

이런 불편한 속사정은 제주개발공사 CEO의 인사말속에도 그대로 드러나 있다. 그에 따르면 “... 특히 1998년 시판이후 국내시장 부동의 1위를 차지해온 제주 삼다수는 미국, 중국, 일본 등 해외시장으로 그 사업영역을 확대하여 수출 1조원 시대의 꿈을 만들어 가는데 중추적 역할을 하고 있다......”라고 언급하고 있다.

이는 제주개발공사의 본래의 설립취지나 사업목적과는 전혀 다른 CEO의 생각으로 비쳐지고 있다. 이는 제주개발공사의 리더십의 방향이 그 본분을 위한 공공성 확장보다는 영리적 사기업처럼 사업성 내지는 영리성에 집착하는 경영을 당연한 것으로 받아들이고 있는 사고라는 점에서 그렇다.

이는 CEO 입장에서 제주개발공사의 존재이유가 도민의 생존배려를 위함에 있지 아니함을 확신하기라도 하듯 자신은 도지사의 수출 공약의 실천도장으로 제주개발공사를 활용해 보겠다는 결연한 의지를 표시하는 것과 다름 아니다. 그래서 도민들은 이런 제주개발공사 리더십의 속내를 통해서 제주개발공사가 앞으로 누구를 위하여 무엇을 하기 위해서 어디로 가는 지를 짐작케 하고 있다.

더욱이 객관적 당위성에 입각하여 삼다수가 왜 국내시장에서 1위의 점유율을 고수하여야 하는지도, 삼다수가 왜 반드시 수출대상 품목이 되어야 하는지 여부가 구체적으로 들어나 있지 않다는 점에서 그런 감을 지울 수 없다. 게다가 최근의 삼다수 도(道)외 반출사건 등에 비추어 그 어디에서도 오래전부터 제주개발공사가 제주의 대표적 공기업으로서 자부심을 가지고 도민의 이익을 위하여 봉사하기 위하여 늘 준비하여 왔다는 사실을 보여주지 못하고 있다.  

 # 삼다수는 먹는 수돗물의 문제를 해결하기 위한 대안재(代案財)다

최근 도민들이 여전히 수돗물을 마시는 것을 꺼려  하고 있음을 보여주는 여론조사가 발표되었다. 이에 따르면 수돗물에 대한 신뢰도가 낮아짐으로써 먹는 샘물인 삼다수를 음용수로 마시는 비율이 증가한 것으로 나타났다. 이 조사에서 음용수로서 정수기로 정제하여 수돗물을 마시는 경우(14.8%)와 먹는 샘물인 삼다수 등을 마시는 경우(38.7%)가 조사 대상 응답자의 절반수준(53.5%)이 여전히 수돗물에 대한 신뢰도를 높게 평가하지 않고 있다. 특히 먹는 샘물인 삼다수 등을 마시는 비율이 2012년 36.5%에서 올해 현재는 38.7%로 해마다 지속적으로 증가하는 것으로 확인되고 있다.

이 조사에서 전체 조사응답자의 71.3%가 음용수로서 수돗물이 적합하다고 답변하고 있지만 수돗물이 식수로 적합하지 않는 이유를 묻는 질문에 대하여는 막연히 그냥 불안해서라는 답변이 55.1%로 나타나 있다.　그래서 먹는 샘물인 삼다 수 등을 마시는 이유에 대해서는 물맛이 좋다는 응답이 49%, 가격이 높지 않아서 19.3%, 수돗물 음용수로 적합하지 않기 때문이 25%로 각각 나타나 있다. 이런 조사결과는 현재 제주자치도 상수도행정의 결과물로서 음용수로서 수돗물의 수질보다는 먹는 샘물의 물맛 때문에 더 선호하고 있음을 보여주고 있다.

어떻든 이번 제주자치도의 시의 적절한 조사는 앞으로 먹는 물에 대한 제주자치도의 상수도 행정이 어디로 어떻게 가야하는지를 확연하게 제시해주고 있다. 더 나아가서 조만간 도민들이 먹는 수돗물에 대한 거부감을 최소화시키기 위해서 삼다수가 도민의 주된 음용수로 이용될 수 있도록 하는 상수도 행정의 대안 모색을 요구하고 있다. 

최근 헌법재판소의 한 판결은 앞으로 수돗물행정과 지하수관리 행정이 어떻게 가야하는지를 제시해주고 있다. 이에 따르면 지하수 보호라는 환경정책의 실현을 위하여 필요한 경우국가나 지방자치단체는 지하수를 이용한 먹는 샘물 제조업자에 대하여 언제든지 수질개선 부담금과 같은 환경개선 부담금을 부과․징수하는 방법을 선택할 수 있다.

이 경우 지하수를 이용한 먹는 샘물 제조업자를 국가 또는 지방자치단체의 지하수 보전 및 수돗물 우선 정책에 대한 특별한 위험을 야기할 수 있는 집단으로 볼 수 있고, 그래서 이들에게 수질개선 부담금을 부과하는 것은 문제가 되지 않는다고 보았다. 물론 이들로부터 징수한 부담금은 수돗물 수질개선과 같은 사업 등의 용도로 사용하는 것에 대해서도 문제가 되지 않는다고 보았다. 왜냐하면 그렇게 하는 것이 지하수 보전 및 먹는 물 수질개선이라는 입법목적 달성을 위한 가장 적정한 방법이 될 수 있기 때문이다.

이 판결에서 헌법재판소는 지하수를 자연자원으로서 유한(有限)한 공공재(公共財: 공공기관이나 공기업에 의해서 생산이 이루어지면 구성원 모두가 소비혜택을 누릴 수 있는 재화 또는 서비스)이자 우리가 후손에까지 물려줘야 할 최후의 수자원이라고 개념정의하고 있다. 그래서 이런 소중한 지하수자원을 소모해 가면서 이윤을 획득할 수 있는 먹는 샘물제조업자에 대하여 객관적이고 합리적인 기준에 따라 상당한 정도의 고율의 부담금 등을 부과할지라도 헌법에 반하고, 게다가 이들 제조업체에 큰 불이익을 주는 것은 아니라고 하였다.

이 판결이 주는 시사점은 국가 또는 지방자치단체가 먹는 음용수 정책을 수립하여 시행하는 경우 그 최우선 순위의 정책은 지하수 개발정책이 아니라는 것이고, 그보다는 국민 또는 주민 대다수가 먹고 마시는데 하등의 문제가 없는 깨끗한 음용수를 제공하는 수돗물 관리정책이 최우선함을 보여주고 있다. 또한 이 판결은 현실적으로 지방자치단체에게 법정의 의무적인 자치단체의 고유사업인 수돗물 관리사업에 행정력을 집중할 것을 암시하고 있다. 

따라서 제주자치도가 정책적으로 최우선하여 심혈을 기울여야 할 것은 법정 의무적인 사무영역인 수돗물관리정책이고 그에 따른 사업의 정상적인 추진이다. 제주개발공사의 요구에 부응하여 지하수 취수량을 증산시켜 삼다수를 수출케 하고 국내 시장점유율을 1순위로 끌어 올리게 하는 임의적인 사무영역인 삼다수 개발정책은 그 다음이라고 할 것이다. 말하자면 삼다수 개발정책은 수돗물관리정책에 부수적인 것이다.

이런 점에서 지하수를 이용한 먹는 샘물 제조업자가 공기업으로서의 제주개발공사이든, 아니면 영리적 사기업으로서의 한국항공(주)이든 제주자치도나 도의회는 수돗물관리정책에 비추어 지하수 취수량의 증산이 필요한 경우라면 사전에 정해진 기준에 따라 필요하고도 최소한의 지하수 취수량 결정에 동의하는 등의 엄격한 행정적 조치를 취하기만 하면 된다. 그런데 제주자치도의 경우 우습게도 주된 것이어야 할 수돗물관리정책은 부수적인 것으로 치부되고, 부수적이어야 할 지하수 관리 정책은 주된 것으로 다루어지고 있다.

# 지하수관리에는 누구에든 공평하고 공정한 룰이 적용되어야 한다

최근 제주자치도행정의 지나친 연고주의 및 관행 행정 내지는 인치행정 문제가 크게 부각되고 있다. 다른 자치단체들과 비교하여 가장 개방적이고 열린 행정이어야 하고, 헌법적 가치나 법치주의 가치들이 엄격히 준수되는 제주개발행정이어야 함에도 불구하고, 역설적으로 가정 폐쇄적이면서 온정주의적인 행정이 일반화 되고 있다. 도지사가 어떻게 마음먹기에 따라 개발문제가 좌지우지 되는 것으로 지역 언론들은 전하고 있다. 특혜논란은 종종 지역 언론에 대서특필되기 일쑤다. 

그렇다면 지하수 개발행정은 어떤가? 여기에도 연고주의 내지는 관행이 작동하고 있는지가 매우 궁금하기 짝이 없다. 물론 어떤 행정영역보다 당연히 법치행정이 준수되고 있다고 확신하고 싶다. 왜냐하면 지하수 보전과 개발문제 현재와 미래의 대표적인 제주부존자원에 관련된 것이라는 점에서 그 보전유지관리 행정은 무엇보다 중요하다고 보기 때문이다.

 이런 점에서 예컨대 지하수 취수량 증산을 요구하는 업체가 공기업이든 사기업이든 제주자치도가 지하수 취수량의 증산 등을 결정하는 경우 어느 업체에 대해서든 간에 연고주의나 관행이 작동되어서는 안 될 것이다. 가능하다면 사전에 정해진 규범에 근거하여 공평하고 공정한 기준에 따라 적정수준의 양의 취수량 결정여부가 이루어지도록 하여야 할 것이다.

왜냐하면 예컨대 제주지역 업체라고 해서 쉽게 지하수의 취수량 증산을 결정하거나 아니면 연고주의적인 특혜를 부여하거나 관행적 배려 하에서 그렇게 하고, 다른 업체라 해서 다른 기준에 따라 그 반대의 조치나 결정을 하는 것으로 비쳐지는 경우 도(道)외에서 제3자가 보기에는 어쩌면 이중적 잣대가 고수되는 것으로 볼 수도 있기 때문이다.

#  제주지역 지하수 도민의 공유물이자 공유재임을 명심하자

제주도지역에 매장된 지하수는 그것이 간혹 삼다수 먹는 샘물을 조제하는데 사용되든 그렇지 않든 간에, 현재와 미래의 도민 모두에게 매우 중요한 공공재(公共財)임에 틀림없다고 확신한다. 즉, 현재와 미래 도민의 보편적 복지 내지는 이익을 위하여 수시로 제공되어야 하는 것이다.

삼다수 사업이 당초 어떤 취지로 추진되었든 간에 그것은 현행 수도법(水道法)에 의한 수돗물사업을 위한 대안(代案)사업이다. 즉, 제주자치도가 의무적사무로서 행하는 공익사업인 수도 사업에 의하여 제공되는 수돗물이 음용수로 이용하는데 부적합하게 되는 경우 삼다수 판매가격의 높고 낮음에 관계없이 도민에게 불가피하게 제공되어야 하는 대안적 음용수사업인 것이다.

우선 제주개발공사는 현재의 제반기능에 안주하지 못하고 능력 밖으로 주식회사적인 기능을 자의적으로 부가하는 과욕적인 처신을 자제했으면 한다. 더욱이  제주개발공사는 제주지역지하수가 기성세대의 전유물(專有物)이 아니라 미래도민과 오랫동안 공유하여 이용하여야 할 공유물(公有物)이라는 점을 인식할 필요가 있다. 그래서 낮은 자세로 본래 태생적으로 부여된 기능범위 내에서 최적의 것을 찾아내어 자력갱생하는 모습을 보여주어야 할 것이다.

둘째로 제주자치도는 제주개발공사가 공기업 본연의 기능제고에 만전을 기할 수 있도록  시의적절한 행정감독을 취했으면 한다. 경영합리화 차원에 국내시장 점유율 고수나 수출시장 저변 확대가 필요한 경우라면 국제자유도시 조성전략의 일환으로서의 행정적 대안을 마련하여 제주개발공사가 정상적으로 순기능할 수 있도록 조장해줄 필요가 있을 것이다.

더 나아가 제주자치도가 판단하기에 지역 일자리 창출이나 지역경제 활성화 차원에서 현재의 제주개발공사의 기능 중 특정 부문에 민간기업의 참여가 허용될 수 있다고 본다면, 민간기업의 참여를 유도하는 것도 검토해봤으면 한다. 이와 병행하여 현재의 과도한 제주개발공사의 사업영역을 면밀히 검토하여 적정한지 여부를 재검토 해봤으면 한다.

약간의 재산세를 납부하는 납세자입장에서 모든 것 학수고대(鶴首苦待)해 본다. / 백 승주(고려대 법무대학원 교수)C&C 국토개발행정연구소 소장

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