민선 4기는 시군폐지, 5기는 시장직선제?
민선 4기는 시군폐지, 5기는 시장직선제?
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<김호성 칼럼> 주민갈등과 혼란은 누구의 책임인가

지난 8월 12일 행정개편에 대한 토론회가 있다기에 제주시청 회의실에 참석하였다. 행정개편에 대한  찬·반 토론이 뜨거워야 할 시민보고회 자리가 '맥 풀린' 보고회가 되었다.

회의장을 빠져 나오면서 7년 전 특별자치도를 만들면서 시군을 폐지하는 혁신안과 시군을 존치하는 점진안을 주민투표에 붙일 당시의 기억이 떠올랐다. 이번에 시장직선제를 관철시키려는 방법이 그 당시와 너무나 유사하다는 생각이 들었다.  

행정개편 위원회(이하 행개위) 구성은 3대째다. 어찌된 일인가 1대, 2대 행개위는 시군을 폐지하는 용역을 했고, 3대 행개위는 시장직선제를 부활하는 용역을 했다. 세 차례에 걸친 용역 비용, 인력, 시간낭비를 모두 합친다면 수십억원의 혈세를 날린 셈이다.

시장직선제 설명 도중에 학자적 양심으로서는 '시장 직선·의회 구성안'이 가장 자치이론에 맞는다는 것이다. 하지만 이 안을 채택할 때는 제주특별자치도의 비전을 훼손하고 특별자치도의 특혜를 포기하여야 하기 때문에 어떻게 하겠냐는 강변이였다.

심지어 행정개편 위원장께서는 방송에 출연하여 어떠한 제도도  정반합에 의하여 진화한다면서 시장직선제에 의하여 똑똑한 시장이 당선되면 도지사 말을 안들어서 잘 할 것이라고 하였다. 그리고 앞으로 서울시 구청에도 구청장만 직선으로 뽑고 구의회를 폐지한다고 으름장을 놓으면서 강변하는 것을 보고 어안이 벙벙하였다.

역으로 말한다면 모자란 시장에게는 맞지 않은 제도란 것이다. 시장 능력에  따라 기능을 달리하는 제도가 과연  좋은 제도인지?  더욱 의구심이드는 것은 시군자치제를 부활하면 특별자치도의 특혜가 없어지기 때문에 시장직선제를 권고하게 되었다는 설명이다.

이것이 사실이라면 7년전 혁신안과 점진안 두안을 놓고 주민투표를 한 행위는 무엇인가?

당시에는 혁신안이든 점진안이든 어느것이든 특별자치도에는 별영향이 없었던 주민투표였다, 그렇다면 제주도민을 우롱하고 기만한 행위이다. 노무현 정부와 4기 도정은 도민에게 정중하게 사과 해야한다. 행정개편을 중단하여야 하는 몆가지 이유를 정리하고자 한다 .

첫째, 제도를 만들 때는 제도를 만드는 주최측이 선입감을 버리고 공정하게 결정해야 한다.

어따한 제도든 결정권자가 마음속에 먼저 결정하고 요식적으로 그에 맞추려 하지 말라는 것이다. 그럴바에는 용역이나 여론수집이나 공청회나 설명회나 토론회나 모든 것이 허맹이 요식행위이고 시간과 혈세의 낭비일 뿐이다.

7년전 혁신안의 둘러리로 점진안을 내세운 것과 너무나 유사하다.  시군 폐지하는 혁신안을 미리 결정해 놓고 도지사가 진두 지휘하고 측근 공무원이 앞장서고 관변 교수들이 이론을 내세우고 관변단체가 지지성명을 하면서 결정한 것이 시군폐지이다. 아무리 헌법소원을 하고 시장군수가 반대해도 도지사의 방향대로 결정하였다.  

이번에도 행정개편 방안 3 가지를 제시하였다. 그러나 2가지 안은  7년전 점진안이 혁신안을 위한 둘러리처럼 “의회없는 시장직선제”를 위한 둘럴리다.

둘째, 도지사가 바뀔적 마다 제도를 개편하는 것보다 기존의 행정시장 기능과 권한을 먼저 강화한 후 그 결과를 보고 점진적으로 시행하여도 늦지 않다. 

이번 연구한 결과 직선 시장에게 강화방안 즉 행정시장이  도의회에 예산편성 요청권, 예산을 배분받을 수 있는 권한, 제주형 재원 조정 교부금 제도신설  자치법규 발의 요청권, 독자적인 인사위원회를 설치하고 4급이하 공무원이 인사 자율권등 예산권과 인사권을 특별법이나 조례로 위임하겠다는 것이다.

이렇게 좋은 방안들을 직선제 이전에 행정시장에게 먼저 시행하고 점진적으로  개편하는 것이 순서이다. 특별자치도가 출범후 7년동안 무엇을 했는지 묻지않을 수 없다. 행정시 강화는  비용도 안들이고 실험 할 수가 있지만 직선제는 선거비용만 50억 이상이 소요된다. 

셋째, 시장 직선제는 엄격히 말해서 자치가 아니다.

시장직선제로 당선된 시장은 전국 시장군수회의에 참석할 자격도 없을 뿐만 아니라 기초자치단체에 특별히 주어지는 정부의 혜택도 누릴 수 없다. 더군다나 자체재원 즉 자기세금 시세 없이 전부 도세로 운영하는 자치는 자치의 근본을 망각한 제도이다.

역지사지 입장에서 국가가 모든 세금을 국세로 만들고 도지사만 직선하고 예산은 국가가 어떠한 방법이든 시도에 배분한다면 이것을 자치라고 용납하겠는가 ? 국민저항이 일어날 일이다.

국가통치와 지방자치 원리에 대원칙이 있다. 즉 국가업무는 국세로 제주도의 업무는 도세로 시군업무는 시군세로 운영하고 부족분만 국고보조금 그리고 지방 교부세로 지원하는 것이 국가와 지방간의 관계이다. 마찬가지로  아무리 시장을 직선으로 선출하여도 재정통제로 인하여 시군 지방자치라 할 수 없다.

그렇지 않아도  우리나라는 국세와 지방세 비율이 8대 2로서 중앙정부가 재정통제를 벗어 나지 못하고 있다. 시도지사 협의회에서는 절름발이 재정자치를 근절하고자 선진국처럼 국세와 지방세 비율을 5대 5 혹은 6대 4를 요구하고 있다.  이처럼 자치재정은 매우 중요하다. 재정통제가 있는 한 직선시장이예산 확보에 한계가 있어 도지사의 그늘에 있을 수밖에 없다.

행정시장 강화방안에 한가지 더 부언한다면 도청과 시청간 인사교류에 있어서도 과거처럼 제주도청 수석과장이 제주시 국장과 상호 교류가 이루어지도록 행정시 공무원 수준을 높혀주는 일이 행정시 공무원의 사기는 물론 긍지를 가지고 주민과 밀착 행정을 원활히 수행을 할 수 있을 것이다.

넷째, 학자적 양심이다.

행정개편위원회는 이번이 3대째다.  상반된 용역에  제주대학 총장이 참여했다.  어떤 총장은 시군을 폐지하는 데 앞장서고  어떤 총장은 시군을 부활하는 용역에 충성을 다해야 하는 지  도지사가 부탁 하니까 하는 수 없겠지만  왜 이런 일이 우리사회에서 일어 나는지?

제주대학의 자존심도 마음 속에 조금 새겼으면 한다. 도지사가 바뀔 적마다 제도를 변경하면 그로 인한 갈등과  피해는 도민의 몫으로 돌아오기 때문이다.

▲ 김호성 전 제주도 행정부지사. ⓒ제주의소리

이상 4가지에서 살펴 보았듯이 제도를 만들 때는 결정권자가 선입견을 버리고 행개위에 의뢰하여야 하며 행개위는 공정하고 바르게 대안을 마련하고 도민공감을 기반으로 신중하게 선택 결정해야 할 것이다.

도지사는 정치인인 동시에 행정가이다. 정치인 입장에서는  도민과의 약속이 때문에 어쩔 수 없다 할 런지 몰라도 행정적 자치이론으로서는 45만 직선시장-60만 도지사 구조는 또 다른 갈등이 예상되며 역기능이 훨씬 많을 것이다.

여기서 중단하는 것이 바람직하다. / 김호성 전 제주도 행정부지사

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제주사랑 2013-08-17 15:54:46
어용교수는 자숙하라 총장을 비롯한 어용교수들은 자기 욕심과 출세보다는 사회를 위하여
지식을 활용하라
211.***.***.28

제주도민 2013-08-16 17:07:51
지당한말씀 시장직선을교수가권고안을내눟은것은무식의표현
우리사회에 지성인들이여 바른소리로 우리사회를이끌어주십시요
117.***.***.187

보는 눈 2013-08-16 10:36:23
정말 보는눈의 예리 합니다 도민들은 이제 힘을 모아야 함 필자같은 분과 함께 이섬에 편가르기 사리사욕 과대망상 병에 걸린자들을 다정리 해야함 도민은 힘으로 특별법을 손봐야 함 도혈세로 먹고사는 넘처나는 공무원 2/3감축 55세정년 직급정년제 불필요한 공기업, 유관단체 없에고 관리비도 못건지는 공공건물 매각등
112.***.***.207

민선 제주도 2013-08-16 09:15:41
핵심을 콕 찔러 주네요. 제주사회가 민선이 되고 나서 더 정책들이 도지사 입맛에 드는 것만 하네요! 행정개편위원회는 결정된 사항에 논리 만들면서 용역비로 배나 채우고 도지사는 자기돈 아니니 인심쓰고......언제면 지조있는 도지사, 총장 나올건고....제주할망 손지 중에 빨리 나와시믄 좋으켜........ㅋㅋㅋㅋㅋ
118.***.***.4