[백승주 칼럼] 도민과 도의회 무시하는 안하무인 개발행정 안돼

지난 10여 년 동안 제주개발이라는 이름으로 행해졌던 역대 제주자치도지사들의 안하무인식의 제주개발행정행태는 그들에 의한 제주개발 성과의 공과(功過)여부를 떠나 도민들을 짜증스럽게 하는 원인자가 되고 있다.

특히 이들은 시대 변화상과 맞물려 개발행정활동에 영향을 미치는 요소로서의 제반 환경, 즉 정치적 환경, 법적 환경, 경제적 환경, 사회적 환경, 기술적 환경 그리고 글로벌 환경이 예측불허의 변화무상함을 보여주고, 그로 인한 불확실성이 점점 가증되는 상황이었음에도 이에 순응하여 대처하려는 합리적인 행정가의 참모습을 보여주지 못하고 있다.

오히려 오랫동안 폐쇄적인 공간에서 제주특유의 행정타성에 안주하며 제반 환경변화에 수응하려는 노력을 보여주지 못하고 있다.  이들은 6-70년대 권위주의 정부의 소위“밀어붙이기식의 관행적 개발행정”을 그대로 답습하고 있고, 당시의 도시개발을 위한 개발행정체제를 그대로 유지하고 있다.

그래서 도민참여의 보장을 통한 도민참여의 길이 차단되고 오직 전문가의 용역에 의해서 만들어지고 권한 있는 자의 신뢰가 담보된 개발 계획서에 따라 크고 작은 개발사업이 동시다발적으로 추진되는 형국이다.

 현행 지방분권체제 하에서는 정치적 환경을 구성하는 것으로 집행부와 지방의회간의 힘의 균형의 정도, 지방의회를 구성하는 정당의 의석비율, 집행부와 지방의회의 권한배분의 정도, 언론의 행정에 대한 감시 기능, 시민사회단체의 행정에 대한 감시 및 정책기능, 도민의 행정에 대한 관심도와 여론 등이 거론되고 있다.

어떻든 이런 행정환경은 최근 들어 불확실성이 무척 증가하는 것으로 인식되고 있다. 왜냐하면 행정환경을 구성하는 많은 요소들이 급속도로 변하고 있을  뿐만 아니라 그 변화의 흐름에 규칙성도 없어서 그만큼 미래 예측이 불가능해졌기 때문이다. 특히 인터넷 등에 의한 정보의 확산으로 사소한 말 한 마디가 순식간에 엄청난 파장을 몰고 오는 현상을 목격하고 있다. 모근 구성원이 SNS 등 네트워크에 연결되어 있는 상태이다 보니 정보의 공유 속도가 빨라지고 불확실성도 덩달아 높아지고 있다.

# 제주개발행정에서 정치적 환경 무시하는 경향이 두드러지고 있다

최근 제주개발행정의 행태는 제주개발현안을 처리함에 있어서 정치적 환경을 무시하려는 경향을 도민에게 강하게 심어주고 있다.

예컨대 제주자치도 행정체제를 개편하여 기초자치단체를 부활하거나 행정시장을 직선에 의하여 선출할 것인지 여부를 결정하는 행정체제개편 문제를 다루는 사안이나 한진그룹의 지하수 취수량 증산과 원동채소류 수송문제를 연계하여 다루는 사안에서 보는 바와 같이 제주자치도지사와 도의회 간에 이런 현안을 처리함에 있어서는 일반적으로 각각의 본분을 다하는 입장에서 도민으로부터 충분한 의견을 듣고 이어서 양 기관이 협의ㆍ조정을 거쳐 최적의 대안을 매끄럽게 도출하는 것이 상례임에도 불구하고 제주자치도의 경우 특히 제주자치도지사의 일방주의가 준동함으로써 양기관간의 첨예한 대립과 갈등을 조장하는 경우가 제주개발행정에서 종종 발생하고 있다.

그렇다면 왜 이런 상황이 제주개발행정에서 종종 발생하는가? 굳이 말한다면, 제주자치도지사가 사전에 관련 사안에 영향을 미칠 수 있는 행정환경을 정확히 이해하여 적의 대처하려 하기보다는 행정우월주의에 입각하여 자신의 경험적 사례에 집착하여 일방적으로 처리하려는 관행의 발로 때문이라고 할 수 있다.

즉, 제주자치도지사가 제도적으로 이념적으로 충분히 예측할 수 있는 민주주의와 법치주의 원칙에 따라 관련 사안을 처리하여야 한다는 확신을 갖고 있다면 응당 그에 걸맞게 정치적ㆍ법적환경을 정확히 이해하여 대처하여야 함이 당연함에도 제주자치도지사가 자신의 주관적 판단에 의하여 일방적으로 밀어붙이고 있기 때문이다.

제주자치도지사가 객관적 합리적 입장에서 정치적 환경을 충분히 고려하려고 부단히 노력하는 경우라면 시민단체나 도의회 또는 더 나아가 지역정당들이 행정체제 개편문제와 관련하여 행정시장을 직선하는 안보다는 기초자치단체를 설치하는 안을 강력하게 선호하는 경우라면 제주자치도지사는 이들의 의견을 경청하는데 행정가로서의 방점을 찍어야 할 것이다.

시민단체 등이 월동 채소류의 도외수송을 원활하게 하기 위한 차원에서 한진그룹에 지하수의 취수량을 증산하는 것과 소위 빅딜을 하는 것을 자제할 것을 요구하는 경우라면 그런 요청에 부합하게 제주자치도지사는 나름의 행정적 대안을 마련하여 제시하여야 한다.

# 정서법이나 떼법보다 도민의 합리적 의견이 우선 고려되어야 한다

이런 경우 특히 이해당사자들이 소위 정서법 또는 뗏법을 들먹이는 경우일지라도 제주자치도지사는 자신의 행정적 결단을 행하기에 앞서 이들을 먼저 설득함은 물론 정치적 환경을 고려하여 새로운 대안을 제시하여 이들의 행정에 대한 무한신뢰를 보듬는데 노력을 경주하여야 하는 것이 상책이다.

이렇게 하여야 하는 이유는 행정환경을 고려함 없이 인기영합주의에 사로잡혀 이해관계자의 정서법 또는 떼법에 억매여 처신하거나 자신의 주관적 판단을 내세워 안하무인격으로 정치적 환경 요소를 전적으로 무시하면서 권한을 행사하고자 하는 것은 전혀 바람직한 권한행사라 할 수 없다.

말하자면 합리적 정치 환경을 감안하여 이에 걸맞게 합리적이고 객관적인 대안을 마련하여  문제되는 현안을 적의 해결하고자 하는 노력을 기울이는 것은 행정의 본분이기 때문이다. 

# 제주자치도지사는 민주주의·법치주의 원칙을 존중하여야 한다

 위 사례들의 경우 우선 제주자치도지사는 민주주의 원칙에 따라 권한행사규범에서 정한 행정절차를 준수하여 우선 도의회 등의 의견이나 아니면 이들이 제시한 대안을 검토하여야 하고, 법치주의 원칙에 따라 관련법령이나 부당결부 금지 원칙 등 행정영역의 법령 해석의 일반원칙들을 발췌하여 엄격히 해석·적용함에 소홀함이 없어야 한다.

둘째로 제주자치도지사는 일반적으로 제반 행정환경은 본질적으로 매우 복잡하여 이를 현실적으로 이해하기는 전혀 쉽지 않을 뿐만 아니라 어떤 행정사안이든 서로 상이한 이해관계를 가진 개인 또는 집단이 늘 상존할 수 있다는 점을 인정하여야 한다. 예컨대 행정체제 개편안의 경우 응당 기초자치단체의 부활을 강력하게 주장하는 도민들이 있으면, 행정시장 직선제를 주장하는 도민들이 있음을 인정하여야 한다.

셋째로 행정의 목적이 공익실현에 있다고 본다면 서로 대립되는 이해관계로 구성된 복잡한 행정환경 속에서 특정사안을 처리함에 있어서는 반드시 객관적이고 합리적인 행정적 결단을 내리는 것만이 권한 있는 자의 권리이자 의무라는 점을 인식할 필요가 있다. 즉, 제주자치도지사가 어떤 행정적 결단을 하여야 하는 경우 설령 도민 100%의 지지를 받을 수 없는 상황에서일지라도 관련사안의 해결을 위해서 객관적이고 합리적인 입장에서 행정적 결단을 해야 하는 것은 너무도 당연하기 때문이다. 

넷째로 정치적 행정환경 하에서 행정체제는 엄밀히 말해서 정치체제의 하위체제임을 인정하여야 한다. 왜냐하면 중앙정부이든 아니면 지방정부이든 특정 행정환경요소에 의해서 이루어지는 정치행위를 부정하거나 무시하는 행정권한 행사는 인정할 수 없기 때문이다. 

# 행정기관으로서 제주자치도지사는 도민과 도의회 밑에 있다

제주자치도지사는 민주적 정당성을 인정하는 공직선거에서 선임되었고, 도민의 위임을 받아 제주자치도를 대표하는 권한을 행사할 수 있고, 제주행정체제의 행정기관으로서 행세할 수 있다. 전자의 경우 도의회의 카운터 파트로서 도의회와 마찬가지로 정치체제의 한 측으로 기능할 수 있다.

반면 후자의 경우 지방자치법령에 따라 자신의 권한행사 범위 내에서 어떤 사안을 입안·심의·조정 또는 타협하는 절차를 거친 후에 도민의 공복이자 제반 행정환경을 감안하여 결정하여 시행할 책무를 부여받는 제주자치도 행정체제의 한 기관, 즉 행정기관으로 권한을 행사하는 경우에는 정치체제의 하위에 있는 행정체제의 대표권한 행사 구성원에 불과하다.

제주자치도지사가 도민 위에 군림하거나 도민의 이름을 팔아 일방주의를 획책하거나 도의회를 무시하려는 안하무인 식으로 개발행정을 독려해서는 안 될 것이다. 신중한 처신이 요구된다. 이 점이 중요하다. / 백승주(행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합전문가) C&C국토개발행정연구소 소장

<제주의소리/ 저작권자ⓒ제주의소리. 무단전재_재배포 금지>