[인터뷰] 백승주 C&C국토개발행정연구소 소장, 2014년 제주개발을 논하다

현행 제주개발에 대한 문제제기가 커가지는 상황에서 <제주의소리>는 행정의 제주개발에 대해 꾸준히 비판을 제기해온 백승주 C&C국토개발행정연구소 소장을 만났다. 고려대학교에서 지난 19년간 지방자치와 지역개발행정을 연구해 온 백 소장은 행정·지방자치·지역개발 분야에서 주목받고 있는 전문가다. 이미 자주 칼럼을 기재해왔지만  앞으로 1년간 <제주의소리>에 ‘제주개발의 미래’를 주제로 칼럼을 연재할 계획이다. 그가 제시하는 대안의 핵심은 향토자본과 도민우호자본이다. 앞으로 1년간 풀어낼 이야기, 그리고 왜 이 시점에 제주개발을 다시 논해야 하는지 직접 만나 이야기를 들어봤다. <편집자 주>

제주개발이 이대로는 안되겠다는 목소리가 커지고 있다. 외자유치를 위한 정책들이 오히려 독이 든 잔이라는 비판이다. 시민사회에서는 제주가 중국자본에 그대로 노출됐다는 분석과 함께 현재 제주개발 패러다임 하에서는 자연파괴의 광풍이 몰아치고 자본이 유출된다고 목소리를 높이고 있고, 한켠에서는 현실적으로 어쩔 수 없는 선택이라고 맞서기도 한다.

국토개발행정과 행정법과 관련된 분야에서 꾸준히 연구를 진행해 온 백승주C&C국토개발행정연구소 소장에게 ‘제주’는 가장 난제이다. 서귀포 대정이 고향이기도 하거니와 제주가 핵심적인 국토개발의 한 지역이기 때문에 관심을 가지지 않을 수 없다.

특히 최근 상황에서 제주의 개발행정에 대해서 그는 강한 목소리를 낼 수 밖에 없었고, 그 동안 연구를 바탕으로 문제제기를 이어왔다. 제주 관련 학술논문도 10여편이 되고, 지역개발과 관련된 칼럼만 해도 110여편이 넘는다. 요즘 제주개발과 관련해 각종 방송에서 가장 많이 초청되는 인물 중 한 명이기도 하다.

앞서 그는 저서에서 그는 ‘도민에게 적정수준의 이익이 보장되고 부수적으로 지역 공동체 구성원들의 화합과 단결을 통한 지역발전이 정상적으로 이뤄지는 형태의 생존전략’, ‘내외 도민이 모두가 제주개발에 매진하는 제주개발주체들과 합심 협력해 이뤄지는 개발계획’을 대안으로 제시한 바 있다.

다음은 백 소장과의 인터뷰.

# 행정이 이런식으로 가다간 죽도 밥도 안되겠다는 생각 들어
  관광서비스업에 치중? 산업구조의 편향성 위험해
 ‘선보전 후개발’무시, 외부자본 유치 혈안 큰 문제

- 그 동안 <제주의소리>의 칼럼을 비롯해 다양한 방송에서 현재 행정이 추진하는 방식의 제주개발에 대해 쓴소리를 내왔다. 상경한지 40년이나 됐는데 비판을 멈추지 않는 것은 고향에 대한 애정인가?

“고향에 대한 애정도 있지만 제가 연구하고 강의하는 부분이 다 지방자치하고 지역개발에 관련된 부분이다. 사실 처음부터 이렇게 관심을 가지려고 한 건 아니다. 2005년 4월부터 '한라일보'에 칼럼을 시작했다. 그렇게 10년 동안 제주 개발 과정에 대한 부분을 구체적으로 들여다보니 개선해야 할 부분이 많았다. 그 때부터 이 부분에 대해서 고향사람으로서 정리해서 도민들하고 공감대형성이 필요하겠다 생각했다. 행정이 일방적으로 주도적으로 나가다간 죽도 밥도 안되겠다는 생각이 들었다.

또 하나의 문제는 관심을 갖는 이유는 귀향할 것이기 때문이다. 형제들도 있고. 아버님부터 물려받은 유산이 팔지 않고 있고 재산세를 내는 입장에서 관심을 안 가질 수 없다.

또 어떤 국가의 공공성, 지역의 공공성에 관한 부분을 등한시하고 실리적으로만 가는 건 불편하게 생각했다. 그런 걸 소위 기능적 지식인이라고 하는데 그런 입장에서 그저 쳇바퀴 돌 듯이 살 성격이 안되다 보니...”

- 얼마 전 출판기념회를 열었다. 제주개발과 관해 쓴 칼럼과 연구물들을 모은‘제주개발의 미래를 말한다’라는 책을 냈는데(책은 3월말 일반서점에서 만나볼 수 있다) 지금 이 시기 책을 낸 이유가 따로 있나?

“주제넘게 하는 부분도 없지 않아 있을 수 있는데 배운 사람 입장에서 한 번 입장정리를 해서 도민들과 공감대 형성이 필요하지 않겠느냐 생각했다. 그럼으로써 이 도민들 입장에서는 비정상적인 상황에 대해서 공론화가 되고 새로운 제주개발, 새로운 미래에 대한 도민의 어떤 열의를 모아낼 수 있지 않나 하는 취지에서 발표를 했다.

비정상적인 개발상황이라 하는 것들은 책에 나와있다. 예를 들어 제주특별자치도가 설립취지에 본분에 벗어나는 상황에서 정상적인 기능을 다하지 못하는 부분. 그 다음에 특별법에 있는 내용이 규정된 것이면 소위 만병통치약처럼 간주해버리는 단순함. 또 도지사의 권한을 무조건 확대하는 것이 제주개발의 어떤 원활한 추진을 위해서 이상적인 것으로 생각하는데 내 생각은 아니다. 권한에 대한 재정의 문제가 수반될 수 밖에 없기 때문이다.

최근에 그런 상황을 확인해볼 수 있다. 제주개발이 제대로 안된다고 한다. 중앙재원이 없어서 1% 홀대론이 제기되는데 왜 그런 주장을 하는지 모르겠다. 권한을 챙길 때 가장 적정한 권한만, 반드시 필요한 권한만 도지사 권한으로 하고 다른 것들은 중앙정부에 그대로 둬도 괜찮다고 본다.

재정부분은 중앙정부가 상당한 권한을 쥐고 있다. 제주도의 경우도 돈이 모자라서 여러 가지 사업을 수행하는 데 곤란하다. '특별법만들어서 자치도 만들었는데 왜 왜 지원을 안해주느냐' 원성을 하고 있는데 전문가 입장에서 보면 준중앙집권화가 유지되고 있는 상황을 무시한 주장이라고 하지 않을 수 없다.

그 다음, 제주특별자치도 하고 종전에 제주도의 존재 이유는 다름에도 제주특별자치도가 행하는 일처리를 보면 기존 제주도 체제에서 하는 거와 다를 바가 없다. 국제자유도시 조성을 위해서 원활히 조성하기 위해 특별자치도가 형성됐는데 행정은 이런 것들을 무시하고 옛날하듯이 굴러가는 건 문제가 있다.

또 제주개발, 환경보전과 관련해 소위 지하수 관리 보존문제라던지 이런 부분. 중산간 지역 개발의 문제라던지 산남산북과 지역불균형 문제. 개발에 있어서 제주의 특수성을 고려해 선보전 후개발 원칙이 준수돼야 하는데 거꾸로 가는 문제.

이 같은 문제에 대해 도민들하고의 공감대를 통해 뭔가 행정을 통해 요구할 수 있는 분위기 형성을 위해서 책을 통해서 제시하고 싶었다.”

- 그렇다면 지금 제주의 개발 무엇이 문제라고 보는가

“첫 번째는 비정상적인 것이 정상적인 것으로 호도되는 문제가 역대 도지사 체제에서 계속 반복되고 있다. 1차 제주개발종합계획이나 2차 계획을 보면 여건이나 능력이 부족함에도 불구하고 몇 십조의 외부자본을 끌여들여서 관광시설, 위락시설 개발 중심 계획을 외부 용역기관에 줘서 만들어내고 있다. 1차 개발계획 추진성과에 비춰보건데 10년이 지난 2011년도에 보면 10% 정도 밖에 성과가 없는 것으로 드러난다. 본인들이 스스로 인정하고 있다. 이 부분에 대해 도민에게 이실직고하지 않는 문제는 국제자유도시를 지향하는 제주개발행정의 참된 모습이 아니다.

두 번째는 산업구조의 편향성이다. 주로 관광중심으로 가겠다고 한다. 다양성이 부족한 산업화로 가는 경우에 미래의 비전은 참담해보일 수 밖에 없다. 유럽 재정위기가 닥쳤는데 남부유럽이 북부유럽보다 더 심했다. 스페인, 이태리, 그리스. 관광중심의 나라들이다. 물론 제주의 경우 관광중심적으로 가야한다는 생각은 있을 수 있으나, 지나칠 정도로 가는 건 바람직하지 않다.

지역경제의 활성화나 지역 인재들의 일자리 창출이라는 부분에서보면 더욱 바람직하지 않다. 제주지역내에 관광대학이 있고 관광학과가 있는데 그 친구들은 나름 전문성을 갖고 관광산업계에 취업할 수 있다. 그럼 나머지 비 관광계열 학과들의 인재들은 어떻게 하나. 이처럼 유능한 제주의 인재들이 사장되는 문제를 연상해본다면 다양한 산업의 발전이 필요하다. 지역의 생산성이 편중되지 않고 골고루 향상됨으로 인해 지역의 경제상황도 호전될 수 있고 다양한 일자리가 생성됨으로서 지역 대학 출신들이 골고루 전문성을 살려서 취업할 수 있는 기회를 확대할 수 있지 않느냐.

제주도의 산업구조는 작년 기준으로 1차 산업이 19% 2차 산업이 약 3.5%~4% 나머지 77% 이상이 3차 서비스산업이다. 2차 산업의 경우 육성책을 좀 강구할 필요가 있어 보인다. 제주, 섬이라는 특수성을 들어 처음부터 '바람직하지 않다'고 잘라버리는 행정 정책 결정권자의 단순논리는 바람직하지 않다. 한국과 인접한 섬나라 중 대만이 있다. 거기 중소기업형 제조업이 발달돼 있다. 제주가 섬이라고 안된다는 논리는 바람직하지 않다.

다들 알다시피 제주도 안에는 여러 가지 농공단지나 첨단과학단지 등 2차 산업의 육성을 위한 공간이 행정적으로 배치돼있다. 그런데 그 곳을 유휴공간을 그대로 방치하고 있다. 예산낭비하고 그대로 남겨놓고 뭐하는거냐. 이처럼 산업구조의 균형화 문제에 대해서는 소극적으로 대처해나가는 것은 바람직하지 않다.

그 다음에 국제자유도시를 지향하고 있는데 국제화의 진전속도가 전무하다시피한 게 아니냐. 국제자유도시라는 개념은 특별법에도 ‘사람 상품 기업 이동편의가 최대한 보장되는 규제완화 및 국제기준이 적용되는 지역’으로 규정돼 있다. 현 행정행태로 보면 국제화를 위한 노력이나 수준 정도가 너무나 저조하다.”

- 대규모 개발이 지속되면서 환경파괴에 대한 염려도 있다.

“제주의 특수성이라는 건 청정자연환경이다. 수려한 경관 보존 문제, 중산간지역 지하수 보존관리 문제 등의 문제가 있는데 개발행정이 이를 고려함이 부족하다. 현 도정께서 말씀하신 ‘선보전 후개발’원칙을 지키지 않고 외부자본 유치에 혈안이 돼서 환경문제 부분에 대해서는 등한시하는 부분은 상당히 문제다. 외부자본이 투자되서 환경자원이 파괴되는 형태로 개발되는 부분은 당장은 크게 문제될 것이 없겠지만 미래적 측면에서 바람직하지 않다. 미래세대에게도 제주청정자연환경 하에서 살아갈 권리가 있다. 개발행정은 지속가능한 개발에 대해 소극적이다.”

# 지금은 제주개발의 위기이자 터닝포인트
  토지자본이 외부에 전부 팔렸을 때는 어떻게 할건가
  ‘향토자본’과 ‘도민우호자본’이 대안

- 백 소장의 진단은 제주개발에 대한 위기의식이 확연히 느껴진다.

“개인적으로는 현재 제주개발의 위기라는 생각을 한다. 터닝포인트에 와 있다. 그런데 위기는 기회라는 말이 있다. 지속적으로 외부자본에 의존적인 개발을 계속하는 경우 지금과 다를 바 없다. 지난 10년 동안을 연상해보자. 중국 관광객 특수에 의해 과실을 꿰차는 쪽은 대기업 소속 면세점들이다. 

또 하나는 관광휴양시설을 위한 자본이다. 단기적으로는 건설경기 붐 조성이나 일자리 창출에 기여할 수 있는 것으로 주장하는데 지역 건설업체가 확보할 수 있는 원수도급의 비율은 10%도 안되는 것으로 나왔다. 자본가 그룹에서 시설 건설에 육지부 대형 건설업체를 선호한다는 거다. 그러면 그 건설업에 있어서 일자리 창출이 제대로 되느냐 하면 전혀 그렇지 않다.

관광휴양시설에 투자한다는 것은 자본집약적이다. 따라서 자본가 논리에 의해서 운영될 수 밖에 없다. 이윤의 극대화를 노릴 수 밖에 없다. 일자리 창출이 많이 늘어난다고 볼 수 없다.

그 다음에 지역경제활성화가 더욱이 안되는 게 온라인시스템이 송금체계가 갖춰져서 수입된 자금들이 제주도내 경제개발이나 제주 개발을 위해서 재투자되는 부분은 상당히 미흡하다는 거다. 그런 부분에서 본다면 상당히 위기가 아니냐는 생각을 하고 있다.

그렇게 본다면 현재 외부 자본에 의한 제주개발이 도민중심의 개발이냐 도민을 위한 개발이냐 묻는다면 아니라고 할 수도 있다.

이런 문제 해결을 위해서는 ‘향토자본’과 ‘도민우호자본’ 육성의 필요성이 커 보인다.

결국은 어떤 문제냐 하면 외부자본한테 제주도에 가장 핵심적인, 소위 고정자산으로서의 토지자본이 외부자본에 전부 팔렸을 경우 그 때는 어떻게 할거냐 하는 점이다. 자본집약적인 산업으로 인해 지역생산규모(GRDP)는 커질 수 있다. 다만 그게 실질적인 도민의 행복지수라던지 삶의 질 향상엔 도움이 안 될수도 있다는 사실이다.

또 이와 관련해 도시외의 농어촌 지역이 개발지역으로 탈바꿈되고 있다. 그래서 전반적인 제주도 지역 공동체가 와해 수준에 와 있다. 그 다음에 젊은이들이 주로 제주시 지역으로 몰린다. 그래서 도시화 문제가 발생하고 있고. 일자리 질이 떨어지고 있다. 100만원대의 정규직도 있다. 그런 식으로 가는데 이게 정상적인 개발이냐 하는 의문을 갖지 않을 수 없다.”

- 가장 큰 화두는 역시‘외부자본’ 중심의 개발인 거 같다. 백 소장은 이에 대해 예전부터 ‘향토자본’과 ‘도민우호자본’을 대안으로 제시하고 있다. 어떤 개념인가.

“향토자본은 도민의 의한 도민을 위한 도민의 자본이다. 예시로 든다면 한림공원이라던지 구좌의 메이즈랜드다. 또 최근에 협동조합도 포함된다. 하옳음이라는 사회적협동조합을 보면 현재 정회원 80명 정도이고 자본금도 조성이 돼서 본격적으로 어떤 지역경제 활성화나 일자리 활성화를 위해서 본격적으로 사업을 추진하고 있더라.

한림공원이나 메이즈랜드는 도정의 시책에 부흥한 관광시설사업인데 대표적인 향토자본에 의한 것이다. 도민에 의해 조성된 자금으로 만들어 운영되는 관광시설인 것이다. 파급효과도 외부자본 보다 큰 것으로 알고 있다.

도민우호자본은 구체적으로 정의를 해본다면 국내나 외국에 있는 출향도민 이다. 그 다음 국내외 외부자본 중에서 제주에 투자한 자본 중 기업가 정신이 투철한 어떤 기업자본, 소위 탐욕이 적은 자본을 연상해볼 수 있다. 제주도에 굳이 예시를 든다면 ‘(주)다음’과 같은 경우를 들 수 있지 않을까 한다.

이런 도민 우호 자본이라던지 향토자본의 경우는 지역경제 활성화라던지 일자리 창출에 나름대로 상당히 기여를 하고 있다는 점을 확인하고 있다.

메이즈랜드를 가봤는데 부대시설로서 식당을 운영하는데 거기있는 식재료들이 전부 그 지역에서 생산되는 1차 상품을 쓰고 있고 그 지역 주민들이 상당 고용된다. 다음의 경우도 지역인재들을 상당수 채용하는 것으로 들었다.”

-어떤 사람은 과연 ‘향토자본이나 도민우호자본 같은 개념이 현실가능한 얘기냐’고 묻기도 한다. 이것들이 실현가능한가? 그렇다면 이 자본들의 육성을 위해 필요한 전제는 무엇인가.

“생산적 일자리가 많이 만들어질 수 있도록 1, 2 ,3 차의 균형적인 산업구조 형성을 위해서 개발정책을 새로 짤 필요가 있다고 본다. 기존 서비스업, 관광 위주 개발은 바람직하지 않다. 이를 통해 2차 제조업의 육성도 중요하고 1차 산업의 연계해서 6차 산업화시키는 걸 연상시킬 수 있지 않나. 편중된 산업 구조를 약간 균형화 시키는 것이 전제다. 그렇게 본다면 자본이 적은 영세 중소기업도 나름대로 향토자본 육성에 기여할 수 있는 기회가 열린다.

또 외부자본에 버금가는 향토자본, 도민우호자본에 대한 정책적 배려라던지 특례규정을 신설해서 육성할 필요가 있다고 본다. 맨땅에 헤딩은 있을 수 없다. 이와 함께 현재 외부자본에 대한 특혜 부분이 있다. 아울러 투자 진흥 지구라던지 투자 이민제든 특혜 제도에 대한 엄격한 심사 내지는 사후 관리를 철저할 필요가 있겠다.

향토자본이나 도민우호자본의 경우는 영세한 자본이 있을 수 있기 때문에 행정적인 특단의 배려가 필요하다. 자본주의의 본거지라고 할 수 있는 미국도 1차 산업에 대한 특단의 보호제도를 하고 있다.우리의 경우도 어느 정도까지는 어느 기간까지는 이런 특단의 조치를 배려한다면 이 향토자본과 도민우호자본의 육성이 가능해지고, 이를 통해서 지금 보다 나은 양질의 일자리 창출을 위한 길이 열릴 수 있지 않겠나.

이에 대해서 도민사회에서 나름대로 관심을 가질 필요가 있다. 외부자본에 제주도 전체가 팔리는 것보다는 우리 스스로가 개발을 주도해보자는 도민의 공론화된 데몬스트레이션이 필요할 것 같다. 지난 97년 IMF 체제에서 금모으기 운동처럼.

외부 자본 중심으로 제주개발이 됐는데 그것이 자본집약적 개발이고 실질적 과실의 혜택이 도민의 어떤 삶의 질 개선이라던지 행복지수 개선에 기여하지 못하고 있다. 앞으로도 이런 식의 자본집약적 관광의 부정적인 예측이 드러난다면 도민 모두가 합심하는 공론화의 필요성이 있지 않느냐 본다. 토끼식이 아니라 거북이식의 찐득한 기다림이 있는, 그래서 우리 당대는 어려울지라도 후대에 진정한 도민을 위한 개발로 자리매김 될 수 있도록 하는 그런 기다림의 장기적인 포석이 필요한 것이다.”

# 제주다운 개발 통해 공공의 이익 극대화 돼야
  개발지상주의에 빠져있는 외부 용역에만 기대선 안돼
  고향 사람들 모두 함께 행복했으면

- 그렇다면 더 추상적이고 거시적인 차원의 질문을 해보겠다. 제주의 비전은 어디에 있다고 보나?

“어떤 분들은 제주특별자치도 완성이라고 하기도 하고, 국제자유도시 완성 이런 표어를 쓰는데... 개인적으로는 제주다운 개발을 통해 공공의 이익이 극대화됐으면 좋겠다. 지금보다는 나은 양질의 일자리가 많이 생산되고, 제주도 내에 있는 자본이 육지부로 유출되지 않고 제주도 지역내에서 1, 2, 3차 산업에 골고루 근무할 수 있는 분위기 조성이 정상화됐으면 한다. 그 다음에 개발에 따라서 개인의 재산권이 침해되거나 제한될 우려가 있는 부분에 있어서 정상적인 보상이 되는 개발이 필요하지 않느냐는 거다.

그런 개발이 계속 될 경우 제주가 모든 사람들이 그 혜택을 누릴 수 있는 비전이 필요하지 않겠냐. 현재든 미래든 도민들의 행복지수와 삶의 질이 개선되는 비전이.”

- 그렇다면 백 소장이 꿈꾸는 제주의 미래는 어떤 모습인가?

“간혹보면 제주도가 보물섬으로 개발됐으면 한다는 생각을 말하는 사람들이 많다. 보물섬은 유명한 소설의 제목이다. 보물섬 소설의 배경으로 버진아일랜드가 연상되는데. 유수한 기업이라던지 재력가 들의 페이퍼컴퍼니 온상지다. 그건 뭐냐 돈 갖고 돈 먹는 식의 개발을 연상해본다. 보물섬이라고 본다면 제주개발은 그런 식으로 가서는 안된다. 최근에 제주국제자유도시개발센터(JDC)에서 카지노 사업 투자를 연상시키는 외부자본과의 MOU를 체결했다는 보도가 전국적인 이슈가 되고 있는데 그것이 진짜라면 JDC가 과연 설립취지에 부합해서 활동을 하고 있는지 궁금하기 짝이 없다.

내가 꿈꾸는 제주개발은 어떤 제주도의 지역적인 역사적 인문적 특성을 살려서 개발이 됐으면 좋겠다. 여러 가지 관광시설물이라 보면 이국적, 도외적인 시설물들이 많다. 역사적인 부분도 많아야 하는데 위락 관광 중심적인 부분이 많아 지고 있다. 인문적인 문화적 측면에서 개발이 안되고 있고 주로 당장 돈되는 개발 중심으로 가는 건 문제가 있다.

또 개발행정에 본연의 모습을 보여줬으면 한다. 자율적으로 제주개발을 이끌어가되 책임을 다하는 행정의 참모습을 보여줄 필요가 있다. 그럼에도 일방적이고 권한남용적인 행정, 도민과의 공론화 과정의 부족, 개발 성과에 따른 부분에 따른 잘못된 부분에 대한 책임소재가 분명하지 않는 것은 문제가 있어보인다.

특별법에 의하면 창의성과 다양성을 바탕으로 제주개발이 되도록 돼 있는데, 창의적인 부분이 부족하다고 생각한다. 주로 제주개발의 개개의 사업모델들은 외부전문기관의 용역결과물이다. 개발행정이 주도된 프로젝트들이 많지 않은 것은 상당히 문제가 있지 않나 생각한다.

주로 삼성계열. 영리를 추구하는 외부용역기관에 의해서 그들이 갖고 있는 개발 아이템이 가미된 제주개발 계획서가 만들어지다 보니 제주다운 개발이 정상적으로 추진이 되지 못하고 있다. 사업 명칭 자체도 이해할 수 없는 어려운 용어가 많다. 사업유형들이 거대 외부 자본을 전제로 하고 있따. 개발지상주의에 빠져있는 용역에 따른 개발을 선호하고 있다. 이로  인해 10% 정도의 실적밖에 들어나지 않은 것은 필연적인 결과다. 제주의 여건이나 능력이라든지 중앙정부의 지원이나 배려를 무시한 외부용역의 결과이기 때문이다.”

- 그럼 이러한 문제의식을 한 문장으로 정리해서 ‘내가 꿈꾸는 제주’가 어떤 모습인지 말한다면.

“내 고향 사람들이 행복해졌으면 좋겠다. 남 좋은 일 하는게 아니라 우리에게 좋은 일이었으면 좋겠다. 개발의 수혜가 골고루 나눠지고 경제적으로 윤택해지는 모습을 꿈꾼다. 물론 나도 고향에 내려왔을 때 그 혜택을 받을거고(웃음).” <제주의소리>

<문준영 기자 / 저작권자ⓒ제주의소리. 무단전재_재배포 금지>