지방자치 경찰제도 윤곽 드러나
지방자치 경찰제도 윤곽 드러나
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[기획연재(1)] 기초단체장에 인사권...특별자치도 추진관련 주목

지난 28일 서울시 마포구 공덕동 소재 ‘지방재정공제회관’ 대회의실에서 ‘새로운 지방분권 추진전략모색을 위한 토론회’가 열렸다.

서울행정학회(회장 양영철)와 한국지방자치학회(회장 이규환)가 공동 주최하고,  정부혁신지방분권협의회 등이 후원한 이번 토론회는, ‘지방분권 핵심과제 도입방안 모색’이라는 대주제 하에 △자치경찰제 도입, 교육자치제 개선방안과 △특별행정기관 정비방안을 각각의 주제로 나눠 진행됐다.

이 토론회가 주목되는 이유는, 토론회에 참여하는 주제발표자 및 토론자 대부분이 대통령 직속 ‘정부혁신지방분권위원회’의 전문위원들이라는 점에서, 사실상 여기서 발표되는 내용들이 정부혁신위의 입장이자 참여정부가 추진하는 지방분권 정책의 '중간보고서'로 볼 수 있기 때문이다.

특히 ‘특별자치도’를 준비하고 있는 제주도의 입장에서는 더욱 그렇다. 특별자치도의 실내용이 크게 보아 ‘지방분권시범도’ 혹은 ‘시범자치지역’이라는 틀을 벗어나지 못한다고 볼 적에, 참여정부의 지방분권로드맵
중 2005년 이후 실시 예정으로 되어 있는 교육자치, 자치경찰제 등 지방분권의 핵심정책을 앞장서 시행해야 할 과제가 제주에 주어져 있기 때문이다.

이에 제주의 소리는 이번에 발표된 원고가 정부가 추진하고 있는 지방분권의 핵심정책일 뿐만 아니라, 특별자치도 추진의 기본방향을 설정하고 있는 중요한 내용을 담고 있다고 판단하여 몇 차례에 걸쳐 그 내용을 요약 연재하려고 한다. 그 첫순서는 양영철교수와 이기우교수가 공동발표한 ‘지방자치 경찰의 창설방안에 관한 제언’이다.

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이 원고에서 양영철 정부혁신지방분권위원회 자치경찰추진팀장은 자치경찰제의 주요 내용을 아래와 같이 밝히고 있다.

조직구조

그 동안 자치경찰의 조직형태를 ‘위원회’ 제도로 할 것인가 아니면 ‘독임제’인 경찰청장제도로 할 것인지 논란이 되어 왔으나, 여기에서는 독임제를 선택하였다. 그 이유는, 지방경찰업무는 생활행정, 일선행정이기 때문에 정치적 요인이 개입할 여지가 매우 적고, 기초 자치단체 단위에서 도입되기 때문에 주민들에 대한 책임과 권한 소재를 명확하게 하는 것이 주민 편리성을 비롯한 주민통제에 용이하기 때문이라고 밝히고 있다.

실시단위

그동안 광역단위 중심으로 논의되어 온 자치경찰제도의 실시 단위를, 여기에서는 기초 자치단체 단위로 제안하고 있다. 지방 자치경찰의 고유 업무는 단순한 일선 행정업무인 지역교통관리, 위생 및 환경단속, 산불방지 등 기초적인 생활질서에 속하는 사무들과 기초지방자치단체의 행정업무의 집행력을 보장하기 위한 사무들로서 기초지방자치단체의 관할로 하는 것이 적합하다는 이유 때문이다.

임명권자

지방자치단체의 인사권과 인사책임을 명확히 하기 위하여 기초자치단체장에게 자치경찰에 대한 인사권을 부여하여 자율과 책임이라는 지방자치원칙에 충실하도록 하였다.

소속과 조직·인력편성

자치경찰조직은 기초단위 자치단체에 '과' 단위로 설치하는 것이 바람직하다고 제안하고 있다. 과(課)단위 설치 경우 4개 계(係)이상의 하부조직을 필요로 하는 경우로 이 경우 총 5,920명의 인력(25.3명 × 234개 기초자치단체)이 소요될 것으로 예상된다.(아래 그림 참조)

▲ 경찰 조직 구조.


자치경찰과는 업무의 중요도에 비추어 '부자치단체장' 직속으로 자치경찰과를 두는 것으로 하였으며, 국(局) 소속에 둘 경우 규제나 인.허가 관련 국 보다는 봉사행정을 담당하는 국의 하부조직으로 두어 주민의 경찰이미지를 개선∙향상시키는 것이 바람직하다고 제안하고 있다. 만약 시민봉사 관련 국이 없으면 주민생활 또는 사회.복지 관련 국 소속으로 설치하여야 한다고 주장하고 있다.

재정

가장 바람직한 대안으로, '특별교부금' 신설 보다는 통합재정 운영을 통한 종합행정의 실시, 경찰관의 복지개선 등을 고려할 때  ‘일반 교부금’으로 설정하고 있다. 회계제도도 특별회계가 아닌 일반회계를 선택하였다. 다만 교통 범칙금 등 경찰세외 수입을 이용하여 충당하는 방안을 제시함으로서 자치경찰실시로 인한 지방재정의 부담을 최소화 하고자 하였다.

인사

경찰관은 인사 분류상 특정직 공무원이기 때문에 지방자치경찰 공무원도 특정직 지방공무원이 될 수밖에 없다. 채용은 초기에는 약 50%정도를 국가경찰관 중에서 공개경쟁을 통하여 선발하며, 나머지 50%는 일정자격을 갖춘 일반인을 상대로 하여 선발하는 것이 바람직하다고 보고 있다. 복장, 장비 등은 국가와는 차별을 두는 것이 바람직하다고 본다. 그리고 교육훈련은 당분간은 국가경찰에서 위탁하여 실시하는 것이 바람직하다고 주장하고 있다.

인사 교류는 광역단위에서 하는 것을 원칙으로 한다. 그러나 계급은 지방자치경찰의 특수성을 고려하여 결정할 필요가 있다. 지방경찰과 국가경찰은 그 기능과 존재이유가 같지 아니하므로 동일한 계급체제를 유지할 필요가 없다고 주장한다. 자칫하면 국가경찰과 지방경찰이 계급에 의하여 상하관계로 오해될 수도 있으므로 지방자치경찰의 계급체계는 국가경찰과는 다른 체계에 의하는 것이 바람직하다고 본다.

국가경찰과 자치경찰의 관계

국가경찰과의 관계는 원칙적으로 병렬적 위치에서 완전히 독립적인 관계를 지닌다. 다만 관할 지역의 치안현안 논의를 위한 현재의 '광역단위 치안행정협의회' 제도를 원용, 자치단체, 국가경찰, 자치경찰, 시민단체 등에서 선임된 위원으로 구성된 '기초단위 치안행정협의회(가칭)'를 설치 운영하는 방안을 제안하고 있다. 또한 광역단위에도 '치안정책조정협의회(가칭)'를 두고, 자치경찰사무에 관한 기초자치단체 간의 갈등 및 이견을 조정하는 방안을 고려하고 있다.

기능과 사무배분

'국가경찰'은 수사, 정보, 대공, 작전, 경호 등을 담당하고, '자치경찰'은 교통질서, 지역기초질서와 일반적 법규위반, 행정법규위반 단속 등과 공공서비스의 제공 등의 역할을 담당하는 것으로 구분했다.

자치경찰이 담당할 사무범위 설정은 첫째, 현재 기초자치단체에서 보유하고 있는 법집행사무 및 이에 부수하는 특별사법경찰사무를 자치경찰에서 수행 또는 지도.지원하게 하고 둘째, 특별지방행정기관 정비(예정)에 따른 법집행사무 및 이에 부수하는 특별사법경찰사무를 자치경찰에서 수행 또는 지도.지원하게 하며 셋째, 현재 국가경찰이 수행하고 있는 경찰사무 중 주민생활에 밀착된 경찰사무를 자치경찰이 일차적으로 수행하도록 권한 부여하고 넷째, 기타 법령에 의하여 자치경찰에 부여되거나 위임되는 경찰사무를 담당하도록 하는 것을 제안하고 있다.

차등적 실시에 대한 고려

자치경찰제도 또한 전국적으로 획일적인 실시를 하는 것 보다는 지방정치기관에서 실시여부를 결정하도록 하는 것이 지방분권의 취지에 보다 잘 부합한다고 본다. 즉, 당해 지방자치단체의 '조례'로 실시여부와 조직형태, 기능 등을 결정하여 지역의 특수성과 주민의 치안욕구 등에 부합하도록 자치경찰제도의 다양화를 보장할 필요가 있다는 것이다.

요약 및 제주 사례

이상의 내용을 종합하면 다음과 같이 요약할 수 있다.

국가경찰과 자치경찰을 분리하여 '이원적'으로 운영함을 그 기본방침으로 하여 주민 대응성에 보다 충실하기 위해 시.군.구 기초단위에 자치경찰을 창설하고(시장.군수ㆍ구청장 소속의 보조기관 형태로 '자치경찰과' 신설) 시.도 광역단위에는 현재의 치안행정협의회의 문제점을 개선함으로써 자치행정과 치안행정의 연계성과 종합성을 제고하겠다는 계획이다.

또한 경찰행정의 즉시성.책임성 등을 고려, 독임제로 자치경찰을 운영하고 각 지역의 지역적 특성을 고려하여 특별한 기능을 수행하는 경찰제를 도입.실시하겠다는 방안이다. 예를 들면, 제주도에서는 관광경찰대를 도입하여 '자치경찰과' 소속 법집행지원팀에서 관광질서대를 설치.운영하겠다는 것이다.

상기 이원론을 적용한 지방 자치경찰제도를 제주도에 적용시키면 다음과 같은 그림을 그릴 수 있다. (그림참조)

▲ 제주도 자치경찰 운영 모형도(조선일보).


양교수는 “연구과정에서 실현가능성을 위하여 경찰청 자치경찰추진팀을 비롯한 경찰 전문가들과 많은 토론을 하였고, 자문을 받으면서 이 안을 마련하였다”고 밝힘으로써 지방분권정부혁신위와 경찰청 간에 사전조율이 있었음을 밝혔다.

물론 세부적인 내용에서는 각계의 의견수렴을 더 거쳐 확정하겠다고 밝히고 있으나 지방분권로드맵에 제시되어 있는 것처럼 당장 내년(2005년)부터 도입될 가능성이 커지고 있다.

특히 이 제도의 차등적 실시를 고려하겠다고 밝히고 있다는 점에서, 특별자치도를 추진하는 제주도가 가장 먼저 시범적으로 실시될 가능성이 크다고 보여진다. 

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