제주특별자치도가 출범한 지 15년이다. ‘특별한’ 자치는 꽃을 피우고 열매를 맺었을까. 제주도민들은 “아니오”라고 말한다. 이제 궤도를 수정해야 할 때가 됐다. 기수를 어디로 돌릴지, 나아가야 할 좌표 찾기는 오롯이 도민들의 몫이다. 제주와미래연구원, 제주의소리, 한라일보가 ‘제주인이 바라는 제주특별법 시즌2’를 주제로 공론의 장을 펼친다. 매주 한 차례 총 11번의 공동 특별기획을 통해 도민이 바라는 제주특별법 시즌2의 내용을 ‘도민 손으로’ 직접 채워나간다. [편집자 주]

내년 설립 20주년을 앞둔 제주국제자유도시개발센터(JDC)는 국가 차원에서 제주국제자유도시 개발을 촉진하기 위해 설립한 전담기구다. 

JDC는 2001년 11월 국제자유도시 기본계획 확정에 따라 이듬해 5월 국무총리실 산하에 설립됐다. 2005년 본사를 제주로 옮기고 2006년에는 제주특별법에 설립 근거가 만들어졌다.

공공기관의 운영에 관한 법률 제5조에 따라 JDC는 기획재정부장관이 지정한 준시장형 공기업이다. 자산규모와 총수입액 중 자체수입액이 일정 기준 이상이면 시장형 공기업이 된다.

JDC는 설립 이후 제주영어교육도시와 신화역사공원, 예래휴양형주거단지, 헬스케어타운 등 제주 핵심 개발사업인 7대 선도프로젝트를 이끌었다.

이 과정에서 난개발에 의한 갈등과 환경 파괴 문제가 불거졌다. 법률상 성장 중심의 제주국제자유도시 개념이 자연과의 조화로 바뀌면서 변화를 바라는 도민 여론이 그 어느 때보다 높다.

[제주의소리]는 양적 성장과 함께 지역공동체 실종과 삶의 질 저하를 동시에 가져온 국제자유도시의 과거와 향후 미래 세대를 위한 방향에 대해 고민하는 자리를 마련했다.

[제주의소리]와 한라일보-(사)제주와미래연구원과 함께 진행한 특별기획 ‘제주인들이 바라는 제주특별법 시즌2를 준비하다’ 일곱 번째 토론회는 16일 제주와미래연구원에서 열렸다.

현장에는 문대림 JDC 이사장과 강성민 제주도의원, 강호진 제주대안연구공동체 공공정책센터장이 참석해 ‘국제자유도시개발센터, 진단과 과제 및 특행기관’을 주제로 이야기를 나눴다.

# 제주 GRDP 20조원 시대 ‘개발에 앞장 선 JDC’

2000년만 해도 제주의 지역 내 총생산(GRDP)은 5조원대에 머물렀다. JDC 설립과 제주특별자치도 출범과 함께 대규모 개발사업에 속도가 붙으면서 성장 흐름으로 이어졌다.

2009년 제주 GRDP가 사상 첫 10조원을 넘어선데 이어 9년만인 2018년에는 20조원을 돌파했다. 2016년에는 GRDP 성장률 8.0%를 기록하며 전국에서 가장 높은 성장세를 보였다.

2000년대 초만 해도 제주는 양적 성장을 통한 삶의 질 향상에 대한 욕구가 컸다. 정부가 제주를 동북아경제공동체의 허브로 키워나가기로 하면서 자연스럽게 개발사업이 뒤따랐다.

JDC는 법적인 개발 주체 지위를 인정받아 7대 프로젝트 사업을 진두지휘했다. 마을 주민들의 토지를 사들여 대규모 단지를 개발하고 외국 자본을 끌어다 대형 건축물을 짓도록 했다.

정부와 제주도는 투자진흥지구 지정과 세금감면, 인허가 절차 간소화 등 각종 혜택을 내세워 투자 유치에 열을 올렸다. 영어교육도시와 신화역사공원도 모두 이런 절차를 거쳤다.

문대림 JDC 이사장은 “국제자유도시 추진은 제주도와 함께 국가차원의 정책이었다”며 “이를 효율적으로 추진하기 위해 목적 사업을 전담하는 JDC의 역할이 만들어졌다”고 설명했다.

이어 “개발을 위해서는 토지 비축과 공급권이 필요하고 JDC는 법적으로 이를 부여받았다”며 “당시에는 난개발을 없애기 위해 JDC 중심의 단지 개발이 이뤄진 것”이라고 강조했다.

# 영어교육도시와 예래휴양형주거단지의 그림자

제주영어교육도시는 국제자유도시 조성을 위한 동북아시아 최고의 교육 허브 조성이 목표다. 현재 4개 국제학교를 유치하고 2단계 사업으로 외국대학 설립 계획을 추진 중이다.

영어교육도시 2단계 사업은 2008년 계획 당시 원형보전 면적을 전체 부지의 50.5%인 45만976㎡로 정했다. 이후 생태조사를 통해 보전 면적을 62만9135㎡, 70.5％로 대폭 늘렸다.

JDC는 2020년 2단계 부지조성에 나서기로 했지만 환경단체를 중심으로 멸종위기종 동식물 다수가 서식하고 있다는 주장이 제기되면서 첫 삽을 뜨지 못하고 있다.

강성민 의원은 “영어교육도시는 외화 유출 방지 등 나름대로 성과가 있었지만 부동산 가격 상승의 문제도 있다”며 “환경적 요소에 대해서는 조율을 통해 방향을 정해야 한다”고 말했다.  

예래휴양형주거단지는 2015년 대법원이 ‘예래단지 사업 인가처분은 그 하자가 명백해 당연 무효이고 토지수용재결도 무효’라고 판단하면서 각종 인허가 처분이 취소된 상태다.

JDC는 현실적인 대안으로 도시개발 방식을 검토하고 있지만 토지 환수를 위한 소송이 즐비하고 일부 토지주들이 원상 복구까지 요구하면서 뚜렷한 출구전략을 찾지 못하는 실정이다.

문 이사장은 “350억원을 투입한 공공시설이 있고 공정률 66%의 건물까지 있다. 이를 원상회복하기는 사실상 어렵다”며 “법의 테두리 안에서 해법을 제시하기 위해 노력하고 있다”고 토로했다.

# JDC 정부에서 지방정부 제주도로 이관 ‘동상이몽’

토지 수용을 통한 단지개발 사업 흐름 속에서 JDC는 ‘제주다판다센터’, ‘제주동양척식주식회사’의 줄임말이라는 비아냥을 들어야 했다.

정부의 개발 정책 아래 공기업으로 출발했지만 환경의 중요성이 부각되고 대규모 개발사업에 대한 부정적 여론이 확산되면서 JDC를 바라보는 시각도 달라졌다.

강호진 센터장은 “JDC의 법적인 위상과 역할을 다르게 접근할 때가 됐다. 청정과 공존의 미래비전에 맞게 지속가능한 사회를 위한 사업이 필요하다. 이제는 개발이라는 단어도 빼야 한다”고 지적했다.

이어 “제주에서 성장한 JDC를 도민과 함께 공유할 수 있는 방안도 고민해야 한다”며 “제주도로 소유권이 이관되면 예산과 결산, 인사 조직도 도민이 통제할 수 있는 권한이 생긴다”고 설명했다.

강 의원은 “공공 차원에서 보존과 개발을 접근하고 형평성을 지켜내야 한다”며 “현 시점에서 JDC가 다시 한번 설립 목적과 연결시켜 변화의 필요가 있는지 고민해야 한다”고 조언했다.

문 이사장은 “수익구조와 낙수효과를 위해 단지 개발이 필요했다. 앞으로는 이를 지양할 것”이라며 “JDC 역시 제주 가치가 전제된 사업을 통해 경쟁력을 쌓아갈 것”이라고 말했다.

그러면서 “다만, 실익적인 관점에서 JDC가 벌려놓은 사업을 제주도가 지금 떠안을 이유는 없다”며 “JDC의 건강한 발전을 유도할 수 있는 시각의 전환이 우선 필요하다”고 강조했다.

# 특별지방행정기관 이관 15년간의 ‘득과 실’

특별지방행정기관(이하 특행기관)은 특정한 중앙행정기관에 소속돼 관할구역 내에서 시행되는 소속 중앙행정기관의 행정사무를 관장하는 국가의 지방행정기관을 뜻한다.

2006년 특별자치도 출범후 제주지방국토관리청과 제주지방해양수산청, 광주지방노동청 제주지청, 제주지방노동위원회, 제주보훈지청, 제주지방중소기업청, 제주환경출장소가 제주로 향했다.

특행기관 이관으로 제주의 자치권 향상을 기대했지만 정작 2012년 1899억원에 달하던 국비 지원이 올해는 1235억원으로 35%나 감소하면서 지방 예산 부담을 높이는 꼴이 됐다.

같은 기간 403억원이던 지방비 투입 예산은 1062억원으로 갑절 이상 폭증했다. 예산과 더불어 제도개선과 인사교류 등 특행기관의 문제점도 좀처럼 해결되지 못하고 있다.

강 의원은 “2007년 특별자치도 출범후 특행기관에 들어간 돈만 8675억원에 달한다. 지역 간 재정 격차를 줄이는게 필요하다”며 정부의 국가균형발전특별회계균특회계 손질을 언급했다.

강 센터장은 “논리적으로 중앙정부 기관을 지방정부가 가져오는 것은 맞다. 다만 국비 지원 논의를 해보고 이마저 어려우면 특행기관을 다시 환원하는 방안도 검토해야 한다”고 말했다.

문 이사장은 “제주특별법상 조세 특례에 관한 규정들이 있다. 불합리한 예산지원은 고쳐야 한다. 폭넓은 논의를 통해 제주특별법 전부개정안에 이 내용이 반영되도록 할 필요가 있다”고 덧붙였다.