제2공항, 두 개의 관문을 넘지 못한 까닭
제2공항, 두 개의 관문을 넘지 못한 까닭
이 기사를 공유합니다

[특별칼럼 (中)] 강영진 한국갈등해결연구원장·전 제2공항 타당성검토위원장
환경부가 지난 20일 국토교통부가 제출한 제주 제2공항 전략환경영향평가서에 대해 최종 반려 결정을 내렸다. 2015년 11월 입지 발표 이후 숱한 잡음과 갈등을 빚어왔던 성산읍 후보지 내 제2공항 사업이 사실상 무산된 것이다. 제2공항 건설을 둘러싼 도민사회의 찬반 갈등이 새로운 국면을 맞은 지금, 전문가 특별칼럼을 통해 이번 환경부 결정의 의미는 물론 향후 제주도 항공인프라 확충을 위한 대안과 과제를 짚어본다. [편집자 주]
ⓒ제주의소리
신공항 같은 정부의 인프라 건설사업이 정상 추진되기 위해서는 넘어야 할 관문이 경제성, 환경성, 사회성까지 세 가지가 있다. 제주 제2공항은 이 중 환경성, 사회성 두 가지 관문을 넘기지 못했다고 판단된다. [이미지=최윤정 기자]. ⓒ제주의소리

   7월26일자 특별칼럼 上편 '제주 제2공항 ‘반려’에 담긴 뜻'에 이어

몇 년전 한국공항공사로부터 자문연구를 의뢰받았다. 공항 신설‧확장 관련 해외 갈등사례를 집중 조사-분석하고 갈등 예방‧해결 방안을 자문하는 일이었다. 그때 주요 선진국들의 공항사업 관련 성공‧실패 사례들을 깊이 살펴보면서 확인하게 된 중요한 사실이 있다. 신공항 같은 정부의 인프라 건설사업이 정상 추진되기 위해서는 넘어야 할 관문이 세 개란 사실이다. 이 세 관문 중 하나라도 넘지 못하면 그 사업은 중도에 좌초하게 된다.   

  공항 건설사업이 넘어야 할 세가지 관문

제1관문은 경제성이다. 경제적 타당성 확보는 모든 사업의 기본 요건이다. 서구의 경우 공항 개발-운영을 민간에 맡기는 경우도 많기 때문에 더욱 그렇다. 정부 사업으로 추진하는 우리의 경우, 우선 그에 필요한 예산을 확보해야 하고, 예산을 따내려면 경제적 타당성을 입증해야 한다. 이 관문을 넘어서야만 비로소 사업 추진의 길로 들어설 수 있게 된다. 

제2관문은 환경성이다. 공항이란 대규모 인프라 시설을 새로 짓거나 확장하는 일은 해당 지역 환경에 적지 않은 영향을 미치게 된다. 생태계 피해를 방지 또는 최소화하는 한도 내에서 인간의 편의를 도모해야 한다는 것이 기본 원칙이고 갈수록 엄격해지는 추세다. 최근에는 기후위기 문제로 환경성이 훨씬 더 강화되고 있다. 프랑스 하원은 지난 5월 기차로 2시간반 이내에 갈 수 있는 거리는 항공기 운항을 금지하는 기후법안을 통과시키기도 했다. 

제3관문은 사회성, 즉 지역사회의 수용성이다. 공항은 기본적으로 편의시설로 분류되지만, 거기서 끝나지 않는다. 당장 해당 지역의 경우 토지수용과 마을해체, 소음문제 등의 피해를 떠안게 된다. 광역 차원에서는 방문객 증가 등으로 지역사회 전반에 적지 않은 영향을 미치게 된다. 바르셀로나 등 세계 주요 여행지들이 과거와 달리 ‘과잉관광’을 경계하며 차단장치를 점차 높여가는 것은 그만큼 환경과 삶의 질을 중시하는 쪽으로 가치관이 바뀌어가고 있기 때문이다. 그런 연장선상에서 공항 신설이나 확장을 원치 않는 주민들이 많아지면서 사회적 수용성이 공항사업의 최대 관건으로 작용하는 실정이다.  

공항 사업을 둘러싸고 갈등이 벌어지는 것은 대부분 제2·제3의 관문, 즉 환경성과 사회적 수용성에서 문제가 될 때다. 둘 중 어느 한 쪽만 문제가 되기도 하지만, 두 요인이 복합적으로 작용해 갈등이 더욱 폭발적 양상을 띠는 경우가 적지 않다. 그에 따라 사업이 장기간 지체되거나 표류하기 십상이다. 미국 연방감사원(GAO)이 1991년부터 2010년까지 공항을 신설 또는 확장하는 30개 사업을 대상으로 조사한 결과, 활주로를 신설하는 데 평균 15년이 소요되는 것으로 나타났다. 사업이 지체된 주 원인은 인근 주민들의 반대와 환경문제 때문인 것으로 파악됐다. 

제2, 제3의 관문을 넘지 못해 사업이 아예 좌초되는 경우도 적지 않다. 최근 진행된 프랑스 낭트 신공항 갈등사례가 대표적인 예다. 세계적 관광도시 낭트에서는 제주도와 유사하게 기존 공항 포화로 신공항 건설을 모색했다. 2008년 신공항 건설계획 승인 후 본격적으로 사업을 추진했으나, 인근 지역 주민과 환경단체들의 거센 반발에 부딪혔다. 신공항이 지어질 경우 습지가 많은 이 지역의 생물종 다양성을 해칠 것이란 게 주된 반대 이유 중 하나였다. 환경운동가들은 아예 공항 예정부지에 들어가 장기간 농성과 단식투쟁을 이어갔고, 항의시위대는 진압 경찰에 맞서 시가전을 펼치기도 했다. 그렇게 약 10년간 갈등이 지속된 끝에 2018년 1월 프랑스 정부는 낭트 신공항 건설계획을 전격 철회한다고 발표했다.  

  제주 제2공항 사업의 종합점수

이러한 세가지 관문에서 볼 때 그동안 국토부가 추진해온 제주제2공항 사업은 어떤 평가를 받을 수 있을까?

첫째, 경제성이란 제1관문은 간신히 통과했다. 처음 국토부가 추진한 「사전타당성검토」에서 비용 대비 편익 비율(B/C)이 10.58로 대단히 높게 나오면서 사업 추진의 강력한 근거로 사용됐다. 그런데, 얼마후 KDI의 「예비타당성검토」에서는 B/C가 1.23으로 크게 떨어졌다. 이 점에서 「사전타당성검토」의 타당성이 더 크게 흔들리게 되었다. 이후 국토부가 추진한 「제주제2공항 기본계획」에서는 B/C가 1.039로 더 떨어졌다. 통상 사업타당성이 있고 없음을 가르는 기준점인 ‘1.0’을 아슬아슬하게 넘긴 수치다. 장래 항공수요가 예상보다 조금만 줄어도 B/C가 1 이하로 떨어져 경제성이 없게 되는 수치인 셈이다. 은행연합회가 지난 7월 공시한 시중은행 평균 대출금리(일반신용대출)는 4.02%다. 공항 완공 후 수십년에 걸쳐 나타나는 효과를 감안한 경제성이 1년 대출금리보다도 낮은 수준인 셈이다. 

둘째, 제주제2공항의 경우 지역사회의 수용성이 제2관문이 됐다. 2015년말 성산 제2공항 추진계획이 처음 발표됐을 때는 도민들의 찬성률이 71.1%로 높았다. 공항인프라 확충과 지역개발에 대한 기대가 크게 반영된 결과였다. 당시만 해도 지역사회 수용성이란 관문을 너끈히 통과할 것같은 분위기였다. 

그러나 이후 상황이 달라지기 시작했다. 특히 도민들의 의식 속에서는 대단히 중대한 질적 변화가 일어나게 되었다. 지금까지는 관광객 증가와 양적 성장, 개발을 우선시하며 열심히 달려왔는데, 과연 그것이 실제 도민들의 삶을 나아지게 하는 것인지, 오히려 천혜의 아름다운 환경을 헤치고 쓰레기·오폐수 처리부담만 도민들에게 떠안기는 것 아닌지 의문을 품게 된 것이다. 도민사회에서 일어난 그런 가치관 변화는 사업 추진과정의 심각한 절차적 정당성 문제와 맞물리면서 제2공항에 대한 반대의 목소리를 더욱 키우게 된다. 

도민들의 반대 움직임이 갈수록 거세지자 국토부는 제주도·도의회와 합의서를 작성하고 “도민 동의·지지를 얻어 추진 예정임을 천명”하고 만일 도민들의 동의를 얻지 못할 경우 “일방적 강행 없음”이라 확약하기에 이른다(2020.9.4. 국토부-제주도-도의회 합의문). 지역사회 수용성이 제2공항 사업의 핵심 관건임을 국토부도 인정하고 그 결과에 따르겠다는 명확한 의사표시이기도 헀다. 

결국, 국토부와 여당 간 당정협의, 그리고 제주도와 도의회가 합의에 의해 여론조사가 실시되고, 그 결과 도민들 중 다수가 ‘제2공항 건설’에 반대하는 것으로 나타났다. 제주도측 요구로 시행된 성산읍 별도조사에서도 제2공항입지로 피해를 보게 되는 예정지 인근 지역에서는 반대하는 주민들이 많았다. 결국, 광역 차원의 지역사회 수용성도 확보하지 못했고, 좁은 의미의 사업 수용성 대상지역인 예정지 인근 (직·간접 영향권) 주민들의 수용성도 확보하지 못한 것이다.   

셋째, 환경성이란 제3관문도 통과하지 못했다. 여론조사 결과 제2공항 사업은 도민들의 동의를 얻지 못했다는 게 분명히 드러났는데도 불구하고, 국토부는 합의와 약속을 어기고 전략환경영향평가서 재보완서를 환경부에 보냈다. 제2공항의 환경성에 대한 환경부의 최종 결론은 ‘반려’, 내용상으로는 ‘부동의’였다. 요컨대, 그간 국토부가 추진해온 성산 제2공항 건설계획은 ‘환경성’ 측면에서 근본적으로(=보완이 불가능할 정도로) 입지 타당성이 결여됐다는 최종평가를 받으며 제3관문 통과에 실패한 것이다.  

종합하면, 제2공항 사업은 경제성이란 제1관문만 아슬아슬하게 통과했을 뿐, 지역사회 수용성과 환경성이란 제2·제3의 관문은 전혀 넘지 못했다. 앞서 언급한 해외 공항 사례들의 경우, 둘 중 어느 한 관문만 넘지 못해도 사업은 거기서 멈춰섰다. 국토부측이 그간 합의문서를 통해, 또 공개토론회 석상에서 거듭 강조해온 것이 있다. “도민들의 동의 없는 일방 강행은 없다.” “전략환경영향평가에서 안된다면 사업을 접겠다”는 것이었다. 이제 그 두가지 전제조건 모두 명백히 충족된 상태다. 남은 건 오직 하나, 국토부의 합의·약속 이행, 그뿐이다.

  국토부는 왜 패착을 두게 됐나?  

서구 선진국에서 공항 관련 갈등을 많이 겪으면서 그에 대한 대책의 기본으로 자리잡은 게 있다. 공항 신설·확장을 위한 마스터플랜을 수립할 때 핵심 이슈인 환경성과 사회적 수용성을 어떻게 확보할 것인지 하는 것에 가장 역점을 둔다는 점이다. 특히 정상적 사업추진의 관건이자 최고의 난제인 지역사회의 수용성을 확보하는 데 초점이 모아진다. 그간 숱한 갈등과 시행착오를 겪으면서 이제 거의 그에 대한 정석과 해법이 정립돼 있는 상태다. 주로 계획수립 초기, 입지선정 단계에서부터 정교한 시민참여 프로세스를 통해 지역주민들의 수용성을 높이는 식이다. 

그러나, 제주제2공항 사업의 경우 그렇지 않았다. 근 6년간 제주사회를 뒤흔든 갈등사태의 근본 원인도 여기에 있었다. 성산 제2공항 사업의 마스터플랜에 해당하는 것은 「사전타당성검토」 연구다. 거기서 정해진 공항인프라 확충방식과 부지선정 결과에 따라 이후 사업이 진행돼왔다. 그런데 문제의 「사전타당성검토」는 서구의 마스터플랜과 같이 경제성‧환경성‧사회성이란 세가지 핵심 쟁점사안을 두루 고려하며 계획을 수립한 것이 아니었다. 당장 현실적인 1차 관문인 KDI의 예비타당성조사를 통과하기 위해 경제적 타당성을 입증하는 데 초점이 맞춰져 있었다. 환경성에 대한 고려가 없지 않았지만 지극히  피상적 수준이었다. 

「사전타당성검토」에서 환경성에 대한 검토가 어떤 수준이었는지 보여주는 단적인 예가 있다. 「사전타당성검토」 용역의 핵심 과제는 제주도 공항인프라확충의 두가지 유력한 방안인 △기존공항 확장 △제2공항 건설 중 어느 쪽이 더 효과적인지 검토해 최적 대안을 도출하는 것이었다. 당시 전문가나 도민들 사이에서는 두 안에 대한 지지도가 엇비슷했다. 2014년 10월 「사전타당성검토」 용역이 발주된 다음날, 원희룡 지사는 기자회견을 갖고 “두 개의 추진방안 즉, 기존공항 확장, 아니면 제2공항 신설 중 어느 방안이 보다 합리적이고 제주 미래가치에 맞을지” “도민 여러분의 의견을 모아 국토교통부의 용역에 반영될 수 있도록 해야 한다”고 강조하기도 했다. 

1년여 후인 2015년 11월, 국토부는 용역진의 연구결과를 토대로 성산 제2공항 건설계획을 발표했다. 당시 나는 “기존공항 확장 방안은 어떤 이유로 탈락한 것일까?” 하는 단순한 궁금증 때문에 최종보고서를 찾아보았다. 그런데, 놀랍고 이해가 안되는 게 있었다.  총 337페이지에 달하는 보고서 본문에서 ‘기존공항 확장’ 방안에 대해 설명하는 부분은 딱 두 페이지가 전부였다. 그림과 여백을 빼면 고작 한 페이지 분량이었다. 당시 유력 대안 중 하나로 검토되던 방안임에도.

더 놀라운 것은 ‘기존공항 확장’ 방안을 탈락시킨 이유였다. 첫째는 총사업비가 9.4조원으로 제2공항 안(4.1조원)에 비해 많이 든다는 것이다. 그런데 그런 추정액이 무슨 근거로 나온 것인지에 대한 세부 내역이 전혀 없었다. 더 가관인 것은 두 번째 탈락 이유였다. 바로 환경성 문제 때문이란 것인데, 그 내용과 근거에 대해 기술된 것은 다음의 딱 한 문장이 전부였다. 

“대규모 해상매립으로 인한 해양 및 해안 환경 훼손이 심각할 것으로 판단됨”  

해상매립이 필요하다면 어느 정도 면적에 수심 몇미터까지 매립하는 것인지, 그에 따라 어떤 해안생태계가 얼마나 훼손될 것인지에 대한 아무런 언급도 없이 그야말로 막연하고 무책임하기 짝이 없는 이 한 줄이 전부였던 것이다. 

아무튼, 용역진은 제2공항 방식을 택했고 그에 따른 최적부지 선정과정에서도 환경적 요인을 고려한다고 했지만, 지극히 피상적이고 단편적인 수준이었다. 이런 식으로 이뤄진 「사전타당성검토」 용역결과에 의거해 성산 제2공항의 입지가 결정됐으니 환경정책평가연구원의 검토 결과 입지 타당성이 결여됐다는 평가를 받을 수밖에 없었던 것이다. 

환경성에 대한 고려는 그나마 일부라도 있었지만, 지역사회 수용성은 아예 고려되지도 않았다. 단적인 예로, 「사전타당성검토」 최종보고서에 ‘수용성’ 또는 그에 준하는 단어를 전혀 찾아볼 수 없다. 하다 못해 지자체가 폐기물 매립장이나 소각장을 지으려고 해도 관련 법상 ‘입지선정위원회’를 구성해 공정하게 부지를 선정하도록 돼 있다. 

그런데, 막대한 예산을 투입해 해당 지역에 엄청난 영향을 미치는 사업을 하는데도, 공항 입지기준과 선정절차 등 공항건설 추진절차에 대한 법규정이 전무한 실정이다. 공항의 경우, 당장 해당 지역 주민들 입장에서는 집과 밭을 수용당해 정든 마을을 떠나야 하거나 자손 대대로 소음피해를 받으며 살아야 하게 된다. 그런 주민들이 받아들이도록 하려면, 즉 수용성을 확보하려면, 무엇보다도 입지선정 절차가 공정하게 합리적으로 이뤄졌다는 믿음을 줘야 한다. 그러나, 성산 제2공항의 경우 그런 과정이 전혀 없었다. 

문제의 「사전타당성검토」조차도 공항시설법 등 관련 법률에는 전혀 근거가 없고, 2014년 국토교통부훈령으로 만든 「투자심사 관리규정」에 딱 한 줄 들어 있는 정도다.(“시행부서의 장은 제1항에 따른 사업구상보고서 제출 시 사전타당성용역 등 관련 용역 보고서를 포함하여야 하며…”)    

이러한 문제는 과거 개발도상국 시절의 공공사업 추진관행이 그대로 남아 있기 때문이기도 하다. 사업 추진을 위해서는 오직 예산 확보만이 중요할 뿐, 환경이나 지역사회에 미치는 영향은 별로 고려할 필요도 없었던 시절의 유제가 지금까지 화석처럼 고스란히 남아 있는 것이다. 환경가치와 삶의 질을 중시하는 등 시민들의 의식은 21세기형으로 선진화됐는데 관련 법규는 여전히 20세기 개도국 수준에 머무르는 데 따른 엄청난 시차가 제2공항 갈등의 배경에 도사리고 있었던 셈이다. 

제주 제2공항과 함께 국토부의 큰 골칫거리였던 김해신공항 문제도 이와 무관치 않다. 공항 신설·확장 추진절차에 관한 치밀한 법규정을 제대로 갖추고 차곡차곡 사업을 진행해왔다면 선거를 앞둔 정치권의 개입으로 모든 것이 일거에 뒤틀려버리는 여지를 차단할 수 있었을 터이기 때문이다. 

강영진 한국갈등해결연구원장·갈등해결학 박사 ⓒ제주의소리
강영진 한국갈등해결연구원장·갈등해결학 박사. ⓒ제주의소리

#강영진

한국갈등해결연구원장

전 제주제2공항 타당성검토위원회 위원장

국토교통부 위촉으로 「공항갈등포럼」 위원장, 「제주제2공항 타당성검토위원회」 위원장을 맡았으며, 제주도와 도의회가 공동 구성한 「제2공항 여론조사 공정관리위원회」 위원으로서 도민의견 수렴과정을 기획‧주관한 바 있다. 현재 「대통령직속 2050탄소중립위원회」 국민참여분과위원장을 맡고 있다. 


댓글삭제
삭제한 댓글은 다시 복구할 수 없습니다.
그래도 삭제하시겠습니까?
댓글수정
0 / 400
댓글 126
0 / 400
댓글쓰기
계정을 선택하시면 로그인·계정인증을 통해
댓글을 남기실 수 있습니다.
최신순 추천순 이 기사에 달린 댓글 126
한라산 2021-08-23 01:55:32
제주공항 남북활주로 500미터 연장해서 이륙용으로 사용하고 동서활주로는 착륙용으로 사용하면 시간당 이착륙 슬롯이 60회이상 증가한다. 필요없는 제2공항은 폐기가 정답이다.
223.***.***.140

한경면 투기 2021-08-12 08:04:17
제주민들이여! 부자가 되려면 부자의 줄에 서라.
박찬식이나 강영진이 같은 애이들은 부자가능성이 없는 애이들이다. 환경보호하고 외국자본 막으며 홀로 자연인처럼 살면 ...부자될까???
118.***.***.12

11 2021-08-08 15:12:23
당신들이 좋아하는 원희룡이좀 봐바..
쓸데없이 찬반투표는 왜하니..?
찬성이 많이 나올걸 예상하고 시나리오를 준비했겠지만
반대가 더 많이 나오니 수용하지 못하고 그냥 엎었잖아.....이게 갈등을 증폭시키는거지
이게 지자체장이 할 수 있는거라 생각되냐..? 이건 원희룡이한테는 최순실이 없어서 그런거냐..?
39.***.***.57

하늘 2021-08-08 10:02:08
뇌피셜 쩐다!

상식없는 사람이 똑똑한척 할때
지역이 망하는꼴 여럿 보았다.

패스 .
223.***.***.73

성산 투기꾼 박멸 2021-08-06 19:26:24
정석비행장 보조공항으로라도 활용하여 남원 표선 조천 중산간마을 숙원사업 남조로 확장 조기개통 성공!

서귀포 - 정석 - 구좌 직선화도로 개통으로 서귀포 ㅡ 구좌 기존 1시간 반 거리를 1시간 거리로 단축! 진정한 균형발전 초석!

동쪽 끝자락 박아진 성산공항과 다른 도민 접근성 최고의 서귀포 신공항 만듭시다!

이기적인 성산투기꾼 폭망시키고 소외받았던 난산 온평 신산을 오히려 공항 수혜지역으로 만드는 권선징악 사업!

국방부 알뜨르 무상 양여받고, 대정안덕 한경한림애월은 새로운 국책사업, 신도시 개발 가즈앗! 영어도시 확충 필수! 서부지역 새로운 성장동력, 제2의 히트상품 개발 필수

푸대접 제주항공 견제하고, 대한항공 지원받고, 성산 투기꾼 박멸시키고 진정한 제주 산남-산북 균형발전 가자
39.***.***.216