[특별칼럼 (下)] 국토부의 6차 공항개발종합계획, 합의 어기고 갈등 지속시키는 ‘악행’
강영진 한국갈등해결연구원장·전 제2공항 타당성검토위원장

환경부가 지난 20일 국토교통부가 제출한 제주 제2공항 전략환경영향평가서에 대해 최종 반려 결정을 내렸다. 2015년 11월 입지 발표 이후 숱한 잡음과 갈등을 빚어왔던 성산읍 후보지 내 제2공항 사업이 사실상 무산된 것이다. 제2공항 건설을 둘러싼 도민사회의 찬반 갈등이 새로운 국면을 맞은 지금, 전문가 특별칼럼을 통해 이번 환경부 결정의 의미는 물론 향후 제주도 항공인프라 확충을 위한 대안과 과제를 짚어본다. [편집자 주]

8월2일자 특별칼럼 中편 '제2공항, 두 개의 관문을 넘지 못한 까닭'에 이어

선과 악 사이에 중립은 없다. 어느 편에 설 것인지 선택과 결단만 있을 뿐이다. 선·악의 대립이 분명한 상황에서도 방관하거나 판단을 유보하거나, 혹은 어정쩡한 중립을 지키는 것은 결국 악의 편에 서는 것일 뿐이다. 

대개의 경우 갈등 현장에서 문제가 되는 것은 선·악의 문제가 아니다. 옳고 그름도 따로 없고 정답도 없는 경우가 많다. 다만, 이해관계가 다르고 서로 중시하는 게 다를 뿐이다. 그런 상황에서는 중립을 지켜야 한다. 그래야 합의도 이뤄지고, 갈등해결도 가능해진다. 

그러나 일단 합의가 된 다음에는 다르다. 대화를 통해 서로 합의하고 갈등을 매듭짓기로 했다면, 남는 것은 성실한 이행이다. 설혹 부담스러워도 합의한 대로 이행하고, 약속대로 실행해야 한다. 그런데, 간혹 그러지 않는 경우가 있다. 그때부터는 갈등이 아니라, 선-악의 문제로 바뀐다. 정당한 사유 없이 합의를 어기거나 약속을 지키지 않는다면, 그것은 분명코 악이다. 

민주주의 사회는 자유로운 시민 간의 계약과 합의에 기반한다. 계약과 합의를 일방적으로 어기고 깨뜨리는 것은 민주사회의 기본을 무너뜨리는 일이다. 서로 합의사항을 지킨다는 믿음이 없다면 갈등해결은 근본적으로 불가능한 일이 돼버린다. 인간사회에서는 늘 갈등이 벌어질 수밖에 없는데, 그런 갈등을 해결할 수 없다면 그 사회는 더 이상 정상적으로 유지될 수 없게 된다. 특히 공적인 합의나 약속을 어기는 행위는 공동체를 위해 절대 묵과해서는 안되는 거악이다. 그 때문에 지난 3월 제정·발효된 행정기본법 제12조는 “행정청은 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다.”고 못박고 있다. 

만일 민주사회의 기본을 무너뜨리는 악행이 자행되는 상황에 처하게 되면 어떻게 해야 할까? 그런 상황에서 중립은 불가능하다. 국가기관이 국민들의 신뢰를 깨뜨리며 위법한 행위를 하는 상황에서까지 중립을 지킬 수 없다. 이번 마지막 칼럼을 꽤 길게 쓰게 된 것도 바로 그 때문이다. 

  국토부의 분명한 합의·약속 “일방 강행 없음”

ⓒ제주의소리
[그래픽이미지=최윤정 기자]. ⓒ제주의소리

작년 9월 국토부의 고위 관료에게서 연락이 왔다. 서울시내 모처에서 만나 장시간 대화를 나눴다. 오래 지속돼온 제주제2공항 갈등을 어떻게 풀 것인가 하는 얘기였다. 그 고위 관료는 「제2공항 타당성검토위원회」 활동 후 ‘위원장 권고안’을 통해 내가 제시한 해법에 동의한다고 했다. 당시 검토위원회를 마치면서 국토부와 대책위 측이 각기 상반된 안을 냄으로써 합의안을 마련하기 힘들게 됐다. 그러자, 위원장으로서 중립적·객관적인 입장에서 향후 제2공항문제 해결방향을 제시하는 권고안을 냈었다. 그 해법이 가장 합리적이고 적절하다고 본다는 게 그 국토부 고위 관료의 얘기였다.    

제2공항문제 해결방향에 대한 위원장 권고안의 요지는 다음과 같았다.

1. 제2공항 문제는 제주도의 미래와 도민의 삶에 큰 영향을 미치는 중요한 사안이다. 따라서 2019년 2월 당정협의의 합의대로 제주도민의 의견을 수렴해 국토부의 정책에 충실히 반영해야 한다. 

2. 도민 여론수렴이 충실히 이뤄지려면 먼저 도민들에게 충분한 정보를 제공하고 토론회, 언론보도 등을 통해 도민들이 제대로 알고 판단할 수 있도록 해야 한다.  

3. 도민들의 올바른 판단을 위해 전제돼야 하는 것은 주요 쟁점사안에 대한 사실확인이다. 현 제주공항 확장으로 공항인프라 확충이 가능한지, 아니면 제2공항 건설이 불가피한지 하는 문제가 핵심 쟁점으로 남은 상태다. 검토위 활동과정에서 부각된 ADPi 보고서의 타당성을 검증함으로써 쟁점을 해소할 필요가 있다.   

국토부 쪽에서는 앞으로 이런 방향으로 제2공항 문제를 풀어가려고 한다고 했다.(참고로, 원희룡 지사도 필자와 만난 자리에서 이러한 해결방향에 대해 대체로 동의한 상태였다.)  즉, △향후 여론조사 방식으로 도민의견을 수렴해 제2공항 추진여부를 결정할 것이며 △그에 앞서 3항의 핵심 쟁점, 즉 기존 공항 확장이냐 제2공항 건설이냐 하는 문제를 우선 정리할 필요가 있다. △다만, ADPi 보고서 검증은 코로나상황 등으로 인해 현실적으로 힘드니 국토부와 비상도민회의 양측이 기존 공항 확장 가능성에 대해 심층토론회를 갖고, △도민들이 이를 보고 판단할 수 있도록 한 뒤 도민의견을 수렴하도록 하자는 것이었다.   

국토부 고위 관료는, 그러한 심층토론회를 갖는 것에 대해 제주도와 도의회의 동의도 얻은 상태라며 나에게 토론회 사회를 맡아달라고 했다. 나는 기꺼이 돕겠다고 답했다. 나중에 비상도민회의 측에 알아보니, ADPi 보고서 검증 대신에 토론회를 한다는 게 그렇긴 하지만 토론회 후 반드시 도민의견수렴 절차를 갖는다는 전제 하에 국토부와의 토론회에 응하기로 했다는 것이었다. 

그렇게 해서 이뤄진 것이, 지난해 10월 19-20일 이틀간 진행된 「현공항 확장가능성 심층토론회」였다. 제주MBC의 생중계로 도민들이 지켜보는 가운데 국토부와 비상도민회의 양측 대표들 간 열띤 토론이 장장 8시간 동안 펼쳐졌다. 

그런데, 토론회 얼마 전에 중요한 문서를 전달받았다. 이번 심층토론회와 그후 있을 도민의견 수렴에 대한 국토부와 제주도, 도의회 간의 합의서였다. 지금까지 거의 공개되지 않은 문서다. 내용을 보면, 국토부가 향후 제2공항문제를 처리하는 중요한 원칙을 분명히 밝히고 확약하고 있다는 점에서 대단히 중요한 문서라 할 수 있다. 그 문서에 적힌 합의사항 중 하나는 다음과 같다.

 ⓷ 토론 이후 도민 동의·지지를 얻어 추진 예정임을 천명(일방적 강행 없음)

앞뒤의 합의사항들과 함께 종합적으로 보면, 토론회 후 제2공항에 대한 여론조사를 통해 도민의 동의·지지를 얻어 사업을 계속 추진하되, 만일 그렇지 않을(도민의 동의·지지를 얻지 못할) 경우 국토부는 제2공항 사업을 일방적으로 강행하지 않는다는 것을 명확히 못박은 것이다. 그런 합의서에 제주도·도의회 대표와 함께 국토부 대표(항공정책실장)가 서명했다. 

국토부-제주도-도의회 간 합의서(2020. 9.14). 도민 동의·지지를 얻지 못할 경우 “일방적 강행 없음”이라 못박고 있다.  

  ‘도민 동의·지지’ 얻지 못하고, 환경부로부터 ‘반려’된 사업

심층토론회 이후 우여곡절 끝에 도민 의견수렴을 위한 여론조사가 지난 2월 실시됐다. 도민들 중 다수가 성산 제2공항에 대해 반대하는 것으로 나타났다. 그러나 원희룡 지사는 갤럽 조사의 경우 찬반 차이가 오차범위 이내라며, 별도조사로 실시된 성산읍민 조사결과만을 앞세우며 사업 강행을 주장했다. 비공식적으로 알아본 결과, 국토부 측도 비슷한 시각을 갖고 있는 것으로 판단됐다. 

앞에 소개한 합의서 내용의 핵심은 “도민 동의·지지를 얻느냐 못 얻느냐에 따라 제2공항 사업을 계속 추진할지 여부를 결정한다”는 원칙이다. 그에 따라 이뤄진 도민 여론조사의 결과를 놓고 입장에 따라 해석이 달라질 수 있는 애매한 점이 없진 않았다. 그러나, 그 누구도 부인할 수 없는 명백한 사실이 있다. 이번 여론조사 결과, 성산 제2공항은 도민의 동의·지지를 얻지 못했다는 점만은 분명하다는 것이다. 이에 대해서는 안심번호 문제로 제주도·도의회 대신에 자부담을 감수하며 여론조사를 주관해준 도내 9개 언론사가 증인이고 모든 도민이 목격자다. 

도민 동의·지지를 얻지 못했다는 것이 명백하니, 합의문에 따라 앞으로 제2공항 사업의 “일방적 강행”은 없어야 한다. 더욱이 보완에 재보완까지 거친 전략환경영향평가서는 끝내 최종 반려되기까지 했다. 지난번 칼럼에서 정리했듯이, 제2공항 사업은 종합적으로 타당성이 결여된 사업이라는 최종 판정을 받은 상태다.

  국토부의 6차 공항개발종합계획, 합의 어기고 갈등 지속시키는 ‘악행’ 

환경부로부터 ‘반려’ 통보를 받은지 보름 후인 지난 5일 국토부는 그에 대한 공식 응답을 보였다. 공항 관련 최상위 법정 계획인 제6차 공항개발 종합계획(2021-25)의 확정 고시를 앞두고 열람공고를 낸 것이다. 이날 공개된 종합계획(안)에서 국토부는 성산 제2공항에 대해 다음과 같은 방침을 반복적으로 명시하고 있다.  

“제2공항에 대해서는 항공안전 확보, 시설용량 확충 필요성, 환경영향 등을 
종합적으로 고려하면서 추진방향 검토”

그동안 국토부가 일관되게 제2공항 사업 추진의지를 강력히 표명해온 것에 비하면, 한풀 꺾인 품새임은 분명하다. 환경부의 ‘반려’ 처분으로 인해 그야말로 제동이 걸린 셈이다. 그러나, ‘원점 재검토’나 ‘철회’가 아니라, “추진방향 검토” 라며 계속 추진의 여지도 충분히 남겨두고 있는 것에 주목할 필요가 있다. 향후 추진방향을 검토할 때 고려할 요인으로 내세운 “항공안전 확보, 시설용량 확충 필요성, 환경영향 등”은 이미 결과값이 다 나오고 고려가 된 상태여서 달라질 게 사실상 없는 요소들이다. 그럼에도 그런 것들을 “종합적으로 고려하면서 추진방향 검토”한다는 것은 무슨 얘기인가? 굳이 토를 달자면, 환경부의 반려 조치로 제동이 걸려 “잠깐 멈춘” 것일 뿐, 신호등 색깔이 바뀌면 언제든 다시 달려나갈 수 있음을 천명하는 것이라 할 수 있다.

이는 명백히 그간의 거듭된 합의와 약속을 위반하는 것이다. 도민 의견수렴 결과를 존중하기로 하고 힘들게 여론조사를 실시했는데, 그 결과를 받아들이지 않고 불복 의사를 표하는 것이기 때문이다. 작년 7월 TV로 생중계하는 공개토론회 석상에서 “전략환경영향평가에서 안된다면 사업을 접겠다”고 도민들 앞에 거듭 확약했던 것을 스스로 뒤집는 행위다. 이는 행정기본법이 정한 신뢰보호의 의무를 국가기관이 고의로 위반하는 중대한 범법행위에 해당할 수 있다. 

그보다 더 심각한 악행으로 판정될 수 있는 문제가 있다. 제6차 공항개발 종합계획(안)에 기술된 저 문구는 향후 정치환경 등 제반 여건이 사업 추진에 유리하게 바뀌길 기대하며 제2공항 문제를 이대로 두고 현상유지 하려는 구상으로 비쳐질 수 있다는 것이다. 내년 대선을 앞두고, 과거 흑산공항의 경우처럼 환경부의 ‘반려’ 결정을 뒤집을 수 있는 상황 변화를 기다리는 것으로 보일 수도 있다. 원희룡 지사는 아예 노골적으로 그런 전략을 내세운 바 있다. 환경부의 반려 결정이 나온 직후 원지사는 “다음 정부에서 제2공항 사업을 다시 추진하도록 해야 한다”고 주장하며 “국토부와 협력하면서 제주 제2공항 건설사업을 흔들림 없이 추진해 나가겠다”고 천명한 바 있다. 

  제주도의 갈등비용, 연간 5.5조원에 달할 것으로 추산

그러지 않기를 진심으로 바라지만, 만일 그게 사실이라면 정말 심각한 일이다. 무엇보다 큰 문제는, 근 6년간 제주사회의 발목을 잡아온 제2공항 갈등이 종결되지 않고 앞으로도 상당기간 계속될 수밖에 없게 된다는 점이다. 그로 인한 폐해와 갈등비용은 금전으로 환산 불가능할 정도인데, 굳이 추산해본다면 다음과 같다. 

삼성경제연구소의 연구결과에 의하면, 한국의 갈등비용이 GDP의 27%에 달한다고 한다. 우리 사회의 갈등지수가 거의 세계 최고 수준인데, OECD 국가들의 평균 수준에 비해 그만큼 갈등으로 인한 비용을 더 많이 치르고 있다는 것이다. 이를 제주도의 경우에 그대로 대입해보면 개략적이나마 견적이 나온다.  

제주도의 갈등지수는 전국 평균에 비해 높으면 높았지 결코 낮지 않다. 따라서 저 갈등비용 비율 27%를 그대로 제주도의 2020년 지역내총생산(GRDP. 20조3000억원)에 대입하면 갈등비용이 5조 4,810억원에 달하는 것으로 추산된다. 즉, 제주사회는 갈등으로 인해 연간 약 5.5조원의 비용을 더 치르고 있다는 얘기다. 이는 제2공항 총사업비(5조 1,278억원)를 크게 웃도는 액수다. 그것도 1회성이 아니라 매년 치르는 비용이다. 따라서 제2공항 사업비나 그에 따른 경제효과와는 비교할 수 없을 정도로 큰 액수가 된다. 만일 제2공항 갈등이 해소되면 그중 상당부분을 절감할 수 있다. 반면, 국토부의 방침대로 제2공항 갈등이 당분간 지속된다면 제주도민들은 제2공항 건설에 따른 편익보다 훨씬 더 큰 엄청난 갈등비용을 치르며 살 수밖에 없게 되는 셈이다.  

  제2공항 갈등에 계속 발목 잡히면, 미래는 없이 제자리 걸음 

그런 엄청난 갈등비용도 문제지만, 돈으로 환산하기 힘든 또다른 사회적 기회비용이 너무나 클 것이란 점이 더욱 심각한 문제다. 그간 제2공항 문제를 다뤄오는 과정에서 제주사회에서는 제주도와 도민들의 삶에 정작 중요한 것은 무엇인가에 대한 성찰적 물음이 생기고 정말 중요한 가치, 지속가능한 방향을 모색하는 거대한 흐름이 새롭게 형성되기 시작했다. 즉, 기존의 관광·개발 중심이 아니라 제주의 미래, 환경, 삶의 질을 더욱 중시하는 경향이 주류를 이루게 된 것이다. 성산 제2공항계획 발표 당시 71%에 달했던 찬성률이 40%대로 떨어지고 반대하는 도민이 다수파가 된 결정적인 요인도 여기서 찾을 수 있다. 

제2공항 추진계획이 철회되고 갈등이 종결되는 순간, 도민사회에서는 “자, 그럼 이제 제주도의 미래와 우리의 삶을 위해 무엇을 어떻게 하는 것이 좋은가?” 하며 백지 상태에서 그림을 그려나갈 수 있게 된다. 당장 부족하고 불편한 항공인프라는 얼마나, 어떻게 확충하는 것이 좋을지에 대한 연구와 논의도 시작해야 할 것이다. 이런 논의는 특히 내년 대통령선거와 지방선거를 앞두고 더욱 활발한 공론장의 형태로 무게 있게, 실효성 있게 전개될 수 있을 것이다. 이 두 건의 중요한 선거과정에서 자연스럽게 일종의 사회적 합의도 형성해나가게 될 것이다. 

그런데, 제2공항 사업 결정권을 쥔 국토부가 지금처럼 가부간의 결정을 미룬 채 계속 추진의 여지도 남겨두게 되면 얘기는 완전히 달라지게 돼버린다. 제주의 미래를 위한 도민사회의 열린 논의는 아예 불가능하게 되고, 지난 6년간 해왔던 것처럼 앞으로도 성산 제2공항 찬반 논란만 계속할 수밖에 없게 된다. 제주도의 미래에 대한 논의는 시작해보지도 못하고 제2공항 갈등에 발목 잡힌 채 제자리 걸음만 하게 되는 것이다. 

이런 결과가 초래된다면, 설사 국토부가 의도한 것이 아니라 해도 그것은 분명히 제주도에 큰 해악을 끼치는 일이다. 한마디로 도민들에게 악행을 저지르는 셈이다. 그 때문에 나 역시 중립을 포기하고 그런 악행을 막는 일에 나설 수밖에 없게 된 것이다.   

앞으로 국토부가 제주도민들에게 해악을 끼치지 않기 위해, 그리고 행정기본법을 위반하지 않으려면, 해야 할 일은 분명하다. 그동안 수없이 합의하고 약속해온 그대로 이행하는 것이다. 즉, 다수 도민의 민의에 따라 제2공항 철회 방침을 분명히 밝히고 제6차 공항개발 종합계획에 그 점을 명확히 반영·고시하는 것이다.  

만일 국토부가 합의와 약속을 이행하지 않으면, 어떻게 해야 하나? 그럴 경우, 결자해지 차원에서 여당이 나설 수밖에 없다. 제주 제2공항에 관한 제2차 당정협의를 열고 이 문제를 매듭짓도록 하는 것이다. 2019년 1차 당정협의의 합의사항을 재확인하고, △지난 2월의 도민의견수렴 결과, 그리고 △이번 환경부의 ‘반려’ 결정 등 제2공항 문제에 대한 주요 판단기준을 종합적으로 감안해 조속히 최종 결정을 내리도록 해야 한다. 

제2공항 사업에 찬성하고 그에 따른 편익을 기대하던 많은 도민들도 사전에 합의된 절차에 따른 최종 결정을 존중하고 받아들이는 것이 바람직하다. 부당 이득, 일확천금을 노리는 외지인이나 부동산 투기꾼이 아니라면, 제2공항 대신 성산·표선을 비롯한 동부지역을 발전시키고 삶의 질을 높이기 위한 방법이 무엇인지 논의하고 지자체와 정부에 강력히 요구하는 쪽으로 힘을 모으는 것이 훨씬 유익하고 현명한 길이 될 것이다. 

제주도정과 중앙정부, 정치권에서도 지역 주민들과 함께 동부지역의 균형발전을 위한 정책과 지원사업을 강구하고 예산을 확보하는 등 실행에 나서야 할 것이다. 아울러, 토지거래허가지역을 해제하고, 그동안 장기간 재산권 제약으로 부당하게 피해를 본 주민들에게 상응한 보상·지원을 해줄 필요가 있을 것이다.

#강영진

ⓒ제주의소리
강영진 한국갈등해결연구원장·갈등해결학 박사.ⓒ제주의소리

한국갈등해결연구원장

전 제주제2공항 타당성검토위원회 위원장

국토교통부 위촉으로 「공항갈등포럼」 위원장, 「제주제2공항 타당성검토위원회」 위원장을 맡았으며, 제주도와 도의회가 공동 구성한 「제2공항 여론조사 공정관리위원회」 위원으로서 도민의견 수렴과정을 기획‧주관한 바 있다. 현재 「대통령직속 2050탄소중립위원회」 국민참여분과위원장을 맡고 있다. 

 

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