행정계층 구조 개편이 특별자치도의 전제조건인지 여부에 대한 논란이 끊이지 않고 있는 가운데 특별자치도의 모형이 제시되기 이전까지는 행정계층구조 개편에 대한 주민투표를 연기해야 한다는 전문가들의 의견이 제시됐다.

또 ‘점진적 대안’과 ‘혁신적 대안’을 놓고 두리뭉실하게 토론과 주민설명회를 할 게 아니라 혁신적 대안 중 최적의 안을 구체적으로 선정, 주민들에게 설명하는 해야 하고 행정계층구조 개편을 추진할 명확한 주체를 선정해야 한다는 주장이 전문가들 사이에서 의견의 일치를 봤다.

제주발전연구원이 특별자치도 추진과 관련해 전문가 릴레이 토론회 일환으로 마련한 24일 ‘계층구조 관련 토론회’에서 토론자들은 연구진이 제시한 시∙군의 자치기능과 기초의회를 폐지하는 계층구조 개편안이 참여자치와 풀뿌리민주주의를 근본적으로 훼손하는 조치라는 지적과 함께, 계층구조를 추진하기 위해서는 제정특례를 비롯한 특별자치의 권한과 위상이 먼저 전제돼야 한다고 밝혔다.

위영석 “재정특례 보장 안된다면 행정계층 구조개편 하나마나”
 
위영석 한라일보 정치부 차장은 “시장∙군수를 뽑지 않고 계층구조를 줄이는 것과 참여자치는 상관관계가 없으며, 시장∙군수 자치권을 없애더라도 향후에 (특별자치도의) 하부구조가 자치권을 가질 수 있도록 하고 있는 만큼 시장∙군수를 뽑지 않는다고 자치권이 박탈된다는 논리는 무리”라고 밝혔다.

위영석 차장은 “계층구조를 줄이는 것은 재정특례를 얻기 위함”이라고 밝힌 후 “구조개편이 된다 하더라도 재정특례가 없다면 계층구조 개편은 하나 마나로 중앙정부 또는 정부혁신지방분권위에서 재정특례에 확답을 받은 후 계층구조 논의를 진행해야 한다”며 재정특례를 행정구조개편의 전제조건으로 제시했다.

위영석 차장은 또 “계층구조개편은 지난 2003년 1월부터 시작된 만큼 어떤 논의나 협의, 그리고 갈등을 겪더라도 결과는 반드시 도출돼야 한다”면서 “결과물을 내 놓지 않는다면 특별자치는 좌절되는 결과를 맛볼 수 있다”고 강조했다.

이재홍 “계층구조 편익분석은 시∙군을 완전히 없애자는 것”

이재홍 제주의 소리 대표기자는 “특별자치도 중간보고서 중 혁신적 대안에 대한 편익분석이 시장∙군수의 자치권을 없애는 게 아니라 아예 시∙군을 없애는 데 초점이 맞춰져 있는 게 아니냐”고 의문을 제기했다.

이재홍 대표기자는 “중간보고서는 혁신적 대안을 채택할 경우 향후 10년간 9990억원의 순편익이 발생할 것으로 예측했는데, 이는 시∙군 행정구를 유지하는 게 아니라 기초단체를 아예 폐지하고 도와 읍∙면∙동으로 갈 경우를 전제로 한 것”이라면서 “이는 현재 제주도와 행정개혁위, 그리고 2003년 한국행정연구원이 최적의 대안으로 제시한 도-행정 시∙군-읍면동 체제와는 전혀 다른 방향으로 가는 것으로 계층구조개편에 따른 편익이 과대포장 됐다”고 지적했다.

이재홍 대표기자는 “중간보고서는 제주도의 각종 비용을 청주시와 비교해 제주도가 많이 사용하는 것으로 제시됐는데 연간 예산이 4000억원의 청주와 2조2000억원의 제주도(시∙군포함)를 비교하는 자체가 무리”라고 지적했다.

이 기자는 “일부에서 계층구조개편이 특별자치도의 전제조건이라고 주장하는데 정부로부터 아무런 보장도 없이 계층구조만을 개편할 수는 없는 일”이라면서 “특별자치도의 권한과 위상, 재정문제가 계층구조 개편에 앞서 제시돼야만 도민들이 납득할 것”이라며 강조했다.

이상윤 제주시의원은 “시∙군 행정구들 두고 안 두고 하는 문제는 편익부분에서 엄청난 차이가 있다”면서 “정부는 시∙군을 없애는 방안을 생각할 것인데 행정구를 둔다고 하면 문제는 달라질 게 아니냐”면서 특별자치도 연구진에 시∙군을 둘 것인지, 아니면 폐지시키는 연구를 진행했는지를 따져 물었다.

이상윤 의원은 또 “선진국을 보더라도 영국도 몇몇 지역만 합칠 뿐 미국은 3000~8000명, 일본은 3만~4만명 수준에서 기초단체를 하고 있다”며 인구 50만명에 도와 4개 시∙군은 많다는 연구진의 연구결과에 반론을 제기한 후 “청주시인 경우 기초단체간에 통합을 한다 하더라도 충북이라는 광역단체는 남으나 제주도인 경우 광역기능이 사라져 청주시 수준으로 전락할 수 있다”면서 시∙군 폐지안에 대해 반대한다는 뜻을 밝혔다.

장성철 “시∙군 폐지한 후 광역 읍∙면∙동에 자치기능 부여해야”

장성철 녹색제주연구소장은 참여자치가 보장되기 위해서는 기초단체의 수를 늘려야 한다고 주장했다.

장성철 소장은 “점진안은 자치와 참여는 우수하지만 행정의 비효율성이라는 한계를 갖는 반면, 혁신안은 광역행정의 효율성을 담보할 수 있는 가능성은 있지만 자치와 참여 면에서는 시대에 역행하는 것”이라고 주장한 후 “참여정부가 지향하는 지방분권의 기본원칙인 ‘주민과 함께하는 가까운 지방정부’를 구현하기 위해서는 시∙군을 없애는 대신 읍∙면∙동을 광역화해 기초자치단체로 만드는 방안이 바람직하다”며 자치기능을 갖는 도와 광역 읍∙면∙동 체제를 대안으로 제시했다.

장성철 소장은 “기초단체 중 광역기능은 도로 보내고, 도의 업무 중 기초기능을 기초단체로 보낼 경우 광역행정의 효율성과 함께 참여와 자치라는 본래의 취지를 확보할 수 있을 것”이라고 주장했다.

허인옥 “혁신안 중 어떤 모델을 선택할 것인지 구체적으로 선정해야”

허인옥 제주대 명예교수는 “행정계층을 개편하는 것은 필요하다”고 전제한 후 “현재는 점진안과 혁신안을 제시하고 있는데 혁신안에도 5가지의 방안이 있으며 이 내용에 따라 첨예하게 대립하고 있다”면서 “주민투표에서 혁신안이 선택된다면 과연 어떤 방안을 택할 것인지 조정이 가능하겠느냐. 혁신안의 내용을 구체적으로 선정해 도민들이 쉽게 선택할 수 있도록 해야 한다”면서 5개 방안이 나열돼 있는 혁신안 중 무엇을 놓고 주민투표에 부칠 것인지를 미리 도민들에게 제시해야 한다고 주장했다.

허인옥 교수는 또 “지금 그대로라고 하는 점진안 역시 현행 그대로 하기 위한 것은 아니”라면서 “혁신안과 마찬가지로 점진안에 대해서도 구체적 분석이 있어야 한다”며 형평성 문제를 재차 지적했다.

고유기 제주참여환경연대 사무처장은 “연구보고서는 지나치게 많은 가설에 의존하고 있다”고 전제한 후 “광역화 됐을 때 온라인이 발달하고, 주민참여와 시민단체의 참여가 활발히 작동될 것이라는 것은 현실과는 다른 하나의 가설일 뿐”이라고 문제를 제기했다.

고유기 사무처장은 “계층구조 개편은 국제자유도시 연구용역에서부터 제기됐으며, 이 때부터 제주도가 단일계층 논의를 부각시켜 온 게 아니냐”면서 제주도가 당초부터 시∙군을 없애는 단층제에 관심을 갖고 있음을 부각시킨 후 “혁신안에 대한 편익분석뿐만 아니라 현행체제에서 사무배분을 통해 행정을 효율화하고 민주성을 극대화시키는 방안도 고민해야 한다”면서 점진안에 대한 연구를 주문했다.

김성준 “계층구조 개편작업 추진주체 혼란…명확히 해야”

계층구조 개편을 담당할 추진주체의 혼란에 대한 문제도 제기됐다.

김성준 제주경실련 상임집행위원은 “용역연구가 끝나면 제주도나 행정개혁위, 발전연구원 등 누가 계층구조 개편작업을 추진할 지에 대한 추진주체가 결정돼야 한다”며 책임주체를 결정해야 한다고 밝히고는 “도민투표에 부칠 안을 만드는 작업도 필요하다”고 밝혔다.

김성준 상임집행위원은 “기초의원이나 후보, 단체장이나 후보는 반대를 할 수밖에 없으며, 그런 목소리를 많이 반영해 혼란스럽게 하는 것은 좋지 않다”면서 “지금의 행정구조개편은 민주성을 담보로 한 효율성을 이야기 하고 있기 때문에 책임있는 위치에 있는 사람들은 언행에 조심해야 한다”면서 계층구조 개편에 반대하는 시장∙군수, 기초의원들을 겨냥했다.

문영희 “점진안이든 혁신안이든 계층구조 앞서 재정특례 담보돼야”

문영희 전 제주YWCA 사무총장은 “대통령 자문기구인 정부혁신지방분권위와 국가균형발전위원회가 서로 안 물려 들어가는 느낌을 받고 있다”며 대통령 자문기구의 분위기를 전한 후 “제주도에서는 대안을 마련해서 건의하면 중앙정부가 배려할 수 있다고 하는데 국가균형발전위의 로드맵 중 발전의 핵심은 인천과 부산으로 제주도는 전남권에 들어가 있다”면서 특별자치도 추진과 균형발전위의 로드맵이 상이함을 지적했다.

문영희 사무총장은 “제주도는 국제자유도시특별법으로 지방교부세 20%를 추가로 지원할 수 있다는 법적 보장을 받았으나 시행 2년이 지나도록 타 지방과의 형평성 때문에 추가지원을 받지 못했다”면서 “혁신안이든 점진안이든 계층구조에 앞서 재정특례는 반드시 담보돼야 한다”며 재정특례의 중요성을 역설했다.

박인순 “편익분석은 보조자료에 불과…절대적 준거는 될 수 없어”

박인순 한라대 교수(행정정보관리과)는 “편익분석에 대한 계량적 분석이 혁신안으로 가는 참고나 보조자료는 될 수 있어도 절대적 준거는 될 수 없다”면서 “숫자의 마력을 불신할 필요는 없지만 빠지지도 말아야 한다”며 중간보고서가 제시한 편익분석의 함정을 경계해야 한다고 말했다.

박인순 교수는 “편익분석 중 지역발전파급 효과가 너무 추상적이며, 시∙군 폐지 효과에만 너무 치중했다”면서 “국제자유도시 추진을 위해 계층구조 개편이 필요하다고 하는데 이는 행정의 걸림돌을 제거하겠다는 것으로 주민의 자치권의 훼손되는 것에 대한 언급은 없이 도 행정의 편의성과 효율성만 강조했다”면서 연구보고서가 우려로 제기되는 자치권에 대한 검토는 없이 행정 편의성에만 치우쳤다고 지적했다.

양중해 “구체적 대안 없는 주민투표는 숫자놀음에 불과할 뿐”

양중해 문화원연합회 제주도지회장은 “우리들 조차 점진안과 혁신안이 결정되지 않아 방황하고 있는 상황에서 도민들에게 어떻게 설명하며, 무엇을 택하라고 하느냐”면서 “지금의 상황에서 주민투표에 부친다면 이는 숫자놀음에 불과할 뿐”이라면서 혁신안중 구체적 내용도 없이 토론만 진행되는 상황에 대한 문제를 제기했다.

양중해 제주도지회장은 “지금의 보고서는 도민을 우롱하면서 어떤 결론을 도출하려는 게 아니냐는 의구심이 들지 않을 수 없다”면서 “도민에게 홍보도 안돼 있고 구체적인 안도 없는 상황에서 어떻게 선택하라고 할 수 있느냐. 구체적인 안을 내 놓을 수 있어야 한다”며 5가지 혁신안 중 구체적인 안을 선택할 것을 요구했다.

강수영 제주YWCA 부장은 “지금까지 제주도개발특별법이나 국제자유도시특별법을 보면 제주에 특별한 권한을 준다는 ‘특별한 의미’가 상실된 지는 오래다”면서 특별법의 효능에 의문을 제기하고는 “특별자치도에서 계층구조개편이 전제되지 않는다면 안된다는 부정적인 이야기도 나돌고 있는데 지금 우리 내부적으로 계층구조 개편은 시기상조”라면서 12월 주민투표 연기론을 주장했다.

강수영 부장은 “계층구조 문제로 타 시∙도에 앞서 왜 우리가 먼저 갈등을 겪어야 하느냐”고 묻고는 “점진적이냐 혁신적이냐, 현상유지냐 단층제냐를 놓고 이야기 할 게 아니라 이들에 대한 비교분석이 먼저 나와야 한다”면서 용역보고서에서 부각시키고 있는 혁신적 대안 5가지에 대한 비교분석이 선행돼야 한다고 말했다.

이윤경 서귀포YWCA 부장은 “국제자유도시특별법처럼 특별자치도도 예쁘게 포장된 선물 속에는 뭐가 들어있을 지 궁금증만 남겨주고 있다”며 구체적인 내용없이 토론만 겉돌고 있는 것에 대한 문제를 지적한 후 “단층제를 했을 경우 행정에 대한 장점 못지 않게 단점에 대해서도 홍보해야 한다”며 특별자치도 연구가 형평성을 유지해야 함을 강조했다.

정민구 “주민자치 위에 군림하려는 계층구조개편은 절대로 안돼”

정민구 제주주민자치연대 집행위원장은 “계층구조에 대한 중간보고서는 혁신적대안에 대한 비용분석일 뿐 아무런 내용이 없어 실망을 금할 수 없다”며 보고서의 연구결과의 문제점을 지적한 후 “중간보고서의 원칙이 행정의 효율성 개발의 극대화만을 강조하고 있는데 이 것은 안된다”면서 시장∙군수 직선제 폐지를 골자로 하는 혁신적 대안은 대안이 될 수 없음을 잘라서 말했다.

정민구 집행위원장은 “참여정부의 분권은 중앙정부의 권한을 지방으로 이양하려는 것인데 반해 특별자치도는 기초정부의 권한을 오히려 광역정부로 가져가려 하고 있다”면서 참여정부의 지방분권과 특별자치도가 상충되고 있음을 지적했다.

정민구 집행위원장은 또 “특별자치 계층구조의 원칙은 주민자치가 실천돼야 하며, 주민자치 위에 군림하려는 계층구조 개편은 없애야 한다”면서 “이럴 때 만이 대 중앙정부에 힘이 실릴 수 있다”고 역설했다.

최영출 “계층구조 제시돼야 특별한 권한을 받을 수 있을 것”

최영출 교수는 재정특례 등 특별자치도의 권한과 위상이 계층구조에 앞서 전제돼야 할 게 아니냐는 토론자들의 한결 같은 주장에 대해 “동의한다”고 밝히면서도 “중앙정부는 제주도에서 안(案)이 오면 어느 정도의 안인지 보고 권한을 주겠다는 것으로, 타 시∙도에서 못하는 희생을 하겠다고 해야 도움이 될 것”이라면서 제주도가 계층구조 개편방안을 먼저 제시하는 게 바람직하다는 입장도 함께 강조했다.

최영출 교수는 또 편익분석이 시∙군을 완전히 폐지하는 데 맞춰져 있다는 지적에 대해서도 “시∙군을 폐지하는 것을 전제로 편익을 분석한 것은 사실”이라고 시인한 후 “그러나 지금의 행정을 단층제로 개편한 후 그 안에서 행정 시∙군을 두든지, 또는 읍∙면∙동으로 역할을 조정하든지 문제는 개편된 범위내에서 조정이 가능하다”고 말해 자신의 연구는 시∙군을 완전히 폐지하는 것을 전제로 편익분석이 이뤄졌음을 인정했다.

대통령 자문기구인 정부혁신지방분권위원이기도 한 최영출 교수는 이어 “개인적으로 정부의 흐름을 볼 때 재정특례는 가능하다고 생각한다”며 “그러나 특별히 가능하려면 제주에서 점진안에 대한 사고를 갖고 있으면 안되며, 점진안을 놓고 사무배분 수준으로도 어렵다”면서 혁신적 대안을 선택할 경우 특별한 권한을 중앙정부로부터 이양 받을 수 있음을 거듭 강조했다.

한편 이날 개별토론이 끝난 후 발전연구원이 주관한 집단토론에서는 계층구조 개편에 앞서 재정특례를 포함한 특별자치도의 모형이 먼저 제시돼야 한다는 데 참석자들이 의견의 일치를 봤다.

또 참석자들은 제주도와 제주도행정개혁위원회, 제주발전연구원이 논의와 협의를 거쳐 5개의 혁신안 중 구체적인 안을 선택해 도민에게 제시할 것과 행정계층 구조개편을 실질적으로 추진할 추진주체를 명확히 할 것을 제주도에 건의해야 한다는 데도 뜻을 모았다.