이는 지난 26일 제주를 찾은 노무현 대통령이 자신은 ‘특별자치도’라고 말해 본 적이 없으며, 제주특별자치도는 우리나라 지방분권 정책의 시범실시라는 의미가 있다고 말한 데 이어, 28일 제주도와 열린우리당 제주특별자치도추진기획단이 공동으로 마련한 ‘제주특별자치도 워크숍’에서 주제발표자와 토론자들도 ‘특별자치'보다는 ‘시범자치'라는 성격이 강하다고 주장하고 나섰다.

‘특별자치'냐 ‘시범자치'냐가 논란이 되는 것은 제주도를 비롯한 특별자치도 연구진이 제주도가 계층구조를 먼저 개편하지 않으면 정치권과 중앙정부에 대해 특별한 권한을 주라고 설득할 명분이 없다고 밝힌 데서 비롯되는 것으로 특별자치도의 명확한 위상확인이 요구되고 있다.

또 토론자 대부분은 계층구조 개편 논란으로 특별자치도 추진이 지연되고 있음을 지적하고, 특별자치도와 계층구조 개편은 분리해서 추진돼야 한다는 의견을 제시해 제주도가 어떤 결정을 내길지 주목되고 있다.

이날 워크숍에서 주제발표를 맡은 고호성 제주대 교수(법학)는 “고 교수는 “특별자치도의 이 같은 내용의 제주에 특별한 것이 아니라, 중앙정부가 전국적 수준에서 추진하고 있는 내용을 설명한 것이거나, 제주에 우선 적용한 후 전국으로 확산시키려는 내용들로 되어 있는 것으로 보인다”면서 “만일 그렇다면 제주특별자치도는 자치계층단축 밖에는 사실상 특별한 내용이 없게 된다”며 연구진의 해명을 요청했다.

고호성 교수는 “지방소득세, 지방소비세 등과 같은 국세의 지방세 이전을 제주에만 특별히 인정하겠다는 뜻인지, 전국적으로 그렇게 하겠다는 뜻인지, 만일 제주에만 특별히 인정한다면 이에 따라 지방교부세나 국가보조금 같은 이전 재원은 지금 형태로 계속 유지된다는 뜻인지 축소시킨다는 뜻인지 분명히 해야 하며, 제주에만 특별히 인정한다면 그것이 과연 실현 가능한 주장인지 해명해야 한다”고 말했다.

또 “지방교부세에 대해서는 단층제로 될 때 특별교부세로 인센티브를 확보한다고 하면서, 보통교부세와 관련해서는 단층제가 되면 불이익을 받을 수도 있다고 하고 있는데, 특별교부세로 확보될 수 있는 금액과 보통교부세로 상실될 수 있는 금액을 비교해 과연 제주에 이익이 되는 것인지 어떤지에 대해 서도 구체적인 언급이 있어야 한다”고 지적했다

고호성 교수는 또 중간보고서가 실현가능성에 대해서는 전혀 언급을 하지 않고 있는 문제도 제기했다.

고 교수는 “조직과 인사권 확대 강화를 위해 조직을 확대하고 따라서 공무원을 늘이는 내용들이 함축된 반면, 자치계층단축의 효과로 제시된 인건비, 경상비 절감 등은 정면에서 모순되고 있다”며 이에 대한 실현가능성 확인이 있어야 한다고 주문했다.

고 교수는 이어 “지방자치법 제15조 단서 배제, 지방세조례주의 등 제주에만 특별한 혜택을 줄 수 있는지 문제와 함께, 과연 조세법정주의, 기본권의 법률유보원칙과 같은 헌법상의 논란을 돌파할 수 있는지도 확인돼야 한다”면서 제주도가 요구하는 특별한 권한의 포괄적 유임과 헌법상의 충돌 문제도 제기했다.

주제토론에 나선 양영철 교수는 “노무현 대통령의 발언은 시범에 초점을 둔 기분이 강하다”고 전제한 후 “정부입장에서 지방분권을 몇 지역에서 시험실시한 후 문제점을 교정해 전국으로 확산하는 시범자치로 추진된다면 주도권이 중앙정부일 수 밖에 없으며, 제주도에서는 시범자치에서 제주의 다양성인 플러스 알파를 어떻게 확보하느냐 문제”라고 말했다.

양 교수는 “국제자유도시 차원에서는 제주도가 중앙정부에 가까이 가야 할 요소가 있으며, 이 경우 시범자치는 제주도에 플러스가 아니라 마이너스 요소가 있다는 점도 알아야 한다”며 중앙정부의 권한과 책임에서 멀어지는 시범자치와 정부의 지원을 적극 받아야 하는 국제자유도시와의 관계에 대한 고민도 있어야 함을 강조했다.

양영철 교수는 이어 “제주도는 계층구조 문제를 먼저 풀고 특별권한으로 나가느냐, 시범자치에 중심을 둬 나갈 것이냐에 대한 입장을 먼저 정리해야 한다”면서 “특별자치도는 행정개혁위원회가 책임질 일이 아니다. 이에 대해 제주도지사가 책임을 지고 설명해야 한다”면서 이날 토론회에 참석한 김태환 지사에게 이에 대한 입장정리를 요구했다.

이석문 “전국적으로 추진돼야 할 지방분권 놓고 제주가 앞서 논란 벌일 필요 없어”

이석문 전교조 제주지부장은 “제주도는 국제자유도시 성공을 위해 특별자치도를 추진한다고 밝히고 있지만 특별자치도가 된다고 자유도시가 성공할 것이라는 주장은 설득력이 없다”면서 “특별자치도의 권한도 전국적 차원에서 시행할 부분과 제주도가 필요로 하는 부분을 구분할 필요가 있다”고 말했다.

이석문 지부장은 “주민참여방안인 주민발의나 주민소환제 등은 제주도만 시행될 부분이 아니라 전국적으로 진행되는 게 바람직하다”면서 “교육감 선거문제도 전국적으로 다뤄져야 할 문제이지 제주도에서만 실시될 문제는 아니”라면서 전국적으로 추진돼야 할 문제를 놓고 제주도가 앞서 갈등을 빚는 것은 바람직하지 않다고 주장했다.

이 지부장은 또 “전국적으로 4만명 이하의 군도 많으며, 영국도 30~50만명의 자치단체가 있다”고 밝힌 후 80년 직선제를 쟁취한 것을 다시 돌리려는 것은 안된다. 주민자치 참여가 논의의 중심이 돼야지 계층구조를 개편하는 것은 있을 수 없다”면서 계층구조 개편에 대해 반대의 뜻을 분명히 했다.

이지훈 제주참여환경연대 대표는 “지금까지 계층구조 개편이 특별자치도의 전제조건이라는 이야기가 흘러나왔으며, 이게 대통령의 뜻이라는 이야기도 나왔었다”고 밝힌 후 “그러나 노무현 대통령은 제주도시 지방분권을 시범실시하는 자체가 인센티브를 줄 근거가 되며 형평성 문제를 잠재울 수 있다고 말했다”면서 계층구조를 개편해야만 특별자치도를 추진할 수 있는 문제가 아니라는 점을 강조했다.

이지훈 대표는 “계층구조 논란 때문에 특별자치도의 중요한 내용에 대해서는 전혀 논의가 안된 채 시∙군을 없앨 것이냐 말 것이냐에만 관심이 쏠려있다”면서 “특별자치든 시범자치든 시간을 끌다 보면 시범자치 인센티브를 요구할 근거가 없게 된다”면서 전략적 차원에서라도 계층구조 개편문제에 앞서 특별자치도를 먼저 추진해야 한다고 주장했다.

이지훈 대표는 “대통령은 계층구조 문제는 충분히 검토할 수 있도록 특별법에 계층구조개편문제를 위임할 수 있는 단서조항을 넣어 시간을 벌라고 암시했다”면서 “계층구조 개편 논란 때문에 특별자치가 사장되고 있으며 시기를 놓치고 있다. 특별자치도 법안 내용에 주력하고 계층구조개편은 특별자치도 법률 단서조항으로 놓아 시간을 벌자”고 강조한 후 특별자치도 추진문제를 협의할 민∙관 태스크포스팀을 구성할 것을 제안했다.

임채호 “단층제로 절약된 행정비용은 제주도에 귀속되는 것이 바람직”

이지훈 대표는 이어 “특별자치도 중간보고서가 계층구조는 단층제를 염두에 둔 반면 경찰자치는 기초단체 존속을 전제로 작성돼 있으며, 정부혁신 지방분권위에서는 교육 경찰 특별기관 이양계획이 벌써 잡혀있는데 중간보고서는 8월말까지도 구체적 계획조차 없다. 교육자치 기본계획안은 12월 말에야 공식화 시키겠다고 말하고 있다”면서 특별자치도 중간보고서 작성에 문제가 있음을 강조한 후 “정부혁신자방분권위가 시범자치 로드맵을 제주도에 만큼은 사전에 정보를 공개해야 한다”고 요구했다.

임채호 행정자치부 자치제도과장은 “논의의 많은 부분이 시범이나 모범이냐, 특별이냐를 놓고 논란이 일고 있는데 이에 집착할 필요는 없다”고 강조한 후 “특별자치도를 하겠다는 취지가 지방분권∙지방자치를 모범적으로 잘할 수 있느냐가 관건이며, 여기에 제주의 여건에 맞는 분권∙자치모형을 만들면 된다”고 말했다.

“행정계층 구조문제는 제주도민의 의사가 가장 중요하다”고 말한 임채호 과장은 “그러나 계층구조 개편은 정치 사회 문화적으로 엄청난 파장을 몰고 올 결정”이라면서도 개인적인 의견임을 전제로  “단층제로 인해 행정과 인력비용에서 절감되는 이득은 제주도에 귀속시켜야지 정부가 이득을 봐서는 안된다”면서 계층구조 개편에 따른 예산절감 부분은 제주도가 사용할 수 있도록 하는 게 바람직하다는 의견을 제시했다.

현광수 “단층제도 될 경우 2조2천억 예산 확보 어려워…12월 주민투표 연기돼야”

현광수 서귀포시의회 의원은 “중앙정부의 권한이 지방으로 이양되는 시점에서 제주도만 시장∙군수의 권한을 하나로 묶는 단층제로 간단는 것은 지방분권에 역행하고 풀뿌리 민주주의를 훼손하는 것”이라며 단층제로의 계층구조개편에 반대한다는 뜻을 밝혔다.

현광수 의원은 “제주도 예산이 2조2천억원인데 반해, 인구 150만명인 대전시는 1조7천억원, 100만명인 울산시는 1조3천억원인데 제주도가 단일계층으로 갔을 때 과연 2조2천억원의 예산을 확보할 수 있느냐”면서 예산확보방안에 의문을 제기했다.

현광수 의원은 “제주도는 12월에 주민투표를 하겠다고 하는데 재정특례가 인정 안되고, 입법과정에서 도민의견이 반영이 안된다면 엄청난 도민반발에 직면하게 될 것”이라면서 “주민투표는 충분한 의견수렴과 특별자치도 특별법이 완성된 후에 해도 늦지 않는다”면서 12월 주민투표 연기를 주장했다.

김 위원장은 “행정계층구조 단층화는 시∙군통합보다 어렵고 이 문제와 특별자치도와 연계시키면 시간이 걸리고, 설사 주민투표에서 통과된다 하더라도 반대한 단체나 불이익을 보는 지자체는 엄청난 태클을 걸게 돼 제주도민의 여론이 분리되고 어려운 국면에 도달될 것”이라며 특별자치도와 계층구조개편을 분리추진할 것을 조언한 후 “계층구조 단층화는 중앙정부가 원하는 만큼 전략적으로 경찰자치 교육자치 지방분권을 먼저하고 나중에 중앙정부에 단층제 할 테니 인센티브 주라고 하면 된다”고 말했다.

김태환 “제주운명 도민이 결졍…도민합의 도출하는 데 최대한 노력할 것”


김혁규 위원장은 또 “너무 많은 것을 한꺼번에 하려는 것보다 정부의 지방분권 틀을 존중하면서 모범적으로 접근하겠다고 하면 정치권이나 중앙정부에서 반대할 이유가 없다”면서 단계적으로 특별자치도 내용을 채워나가는 방안도 주문했다.

김태환 제주도지사는 “제주는 제주도민들이 모든 운명을 결정해야 하며, 제주만이 갖는 특성과 여건이 있기 때문에 제주실정에 맞는 특별장치가 있어야 한다”면서 “계층구조 개편에 관련해 많은 이들이 염려하는 데 앞으로 충분히 토의하면서 도민합의를 도출하는 데 최대한 노력하겠다”고 말했다.

김태환 지사는 또 “지금까지 계층구조 개편 논란 때문에 특별자치도의 자치입법 재정 자치경찰 교육자치 등에 대해 본격적으로 토론이 안된 상태”라면서 “앞으로는 특별자치도에 대한 토론이 주를 이뤄 본질을 빨리 만들어 줬으면 한다”며 특별자치도에 대한 논의를 본격화 할 것임을 강조했다.