오영훈 인수위, '제주형 기초단체 도입' 토론회...기관통합형-구역조정 등 쟁점

 

오영훈 제주도지사 당선인이 6.1지방선거 과정에서 공약한 '제주형 기초자치단체 도입' 방안을 논의하기 위해 각 계의 전문가들이 머리를 맞댔다. 다만, 도입 취지에는 공감하면서도 방법적인 측면의 문제, 현실적용 가능성에 대해서는 의문부호가 붙는 등 험난한 앞날을 예고했다. 

15일 오후 2시 제주웰컴센터 웰컴홀에서 열린 다함께 미래로 준비위원회 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 정책 아카데미. ⓒ제주의소리
15일 오후 2시 제주웰컴센터 웰컴홀에서 열린 다함께 미래로 준비위원회 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 정책 아카데미. ⓒ제주의소리

오 당선인의 인수위원회인 다함께 미래로 준비위원회(위원장 송석언)는 15일 오후 2시 제주웰컴센터 웰컴홀에서 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가'를 주제로 도민공감 정책 아카데미를 개최했다.

이날 아카데미는 양덕순 제주대학교 행정학과 교수의 '제주형 기초자치단체 도입과 과제' 주제 발표에 이어 진희종 세종·제주특위 위원을 좌장으로 정민구 제주도의회 부의장, 라정임 인수위 도민정부 위원회 위원, 양영일 제주도주민자치위원회 협의회장, 양용혁 서귀포 풀뿌리민주주의 아카데미 준비위원장, 좌광일 제주주민자치연대 사무처장, 오임수 도자치행정과장이 토론 패널로 참석했다.

발제자로 나선 양덕순 교수는 2006년 제주특별자치도 출범과 맞물려 기초자치단체가 폐지되면서 불거진 폐해를 되돌아보며 기초자치단체 도입의 당위성을 강조했다. 당초 고효율 행정구조를 모색하기 위해 특별자치도가 출범됐지만, 행정의 효율은 제고되지 못하고 오히려 제주도 본청으로 권한이 집중되는 사무배분의 왜곡현상이 초래됐다는 것이다.

이로 인해 도민과 공무원 집단 모두 행정의 비효율성을 체감했다고 진단했다. 특히 매 선거 때마다 행정시 문제 쟁점화로 역량이 분산되고,  정치·행정적 권한 집중으로 지역간 불균형 성장을 초래했다고 되돌아봤다.지역간 경쟁과 지역맞춤형 행정이 불가하다는 한계도 드러났다. 무엇보다 권력의 집중화로 인해 이른바 '제왕적 도지사'로 인한 폐해가 꾸준히 제기돼 왔다.

15일 열린 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 아카데미 발제자로 나선 양덕순 제주대학교 행정학과 교수. ⓒ제주의소리
15일 열린 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 아카데미 발제자로 나선 양덕순 제주대학교 행정학과 교수. ⓒ제주의소리

양 교수는 특별자치도의 자기결정권 확보 차원에서 제주형 기초자치단체 모델을 수립하는 것이 시급하다고 강조했다. 양 교수는 "행정 민주성과 참여민주주의를 보장해 제주도민이 주인임을 인식하는 것이 그 어떤 가치보다 우선돼야 한다"며 "기초자치단체 간 건전한 경쟁 도모로 지역발전을 유도하고, 제주도민 누구나 행복한 삶을 영위하는 조건을 구비할 수 있게될 것"이라고 제언했다.

특히 우리나라의 지방자치단체에 도입된 '기관대립형' 구성이 아닌 전국 최초로 '기관통합형' 구성을 모색할 수 있을 것으로 내다봤다. 기초자치단체당, 기초의원을 모두 주민직선으로 선출하는 '기관대립형'이 아닌 기초의회를 주민직선으로 구성한 후 기초자치단체장은 도의회에서 간선제로 선출하는 방식이다. 소위 다수 정당이 행정운영 권한을 지니게 되는 '내각제'의 모델이다. 오 당선인은 국회의원으로서 지난 3월 이 같은 근거 조항이 담긴 제주특별법 개정안을 발의한 바 있다.

자치구역 조정안은 크게 5가지로 분류됐다. 현행 1도-2행정시 체제를 비롯해 국회의원 선거구를 적용한 1도-3시 체제, 특별자치도 도입 이전 '제주시-서귀포시-북제주군-남제주군'으로 회귀하는 1도-2시-2군 체제, 구역을 '제주시-서귀포시-동제주군-서제주군'으로 재편하는 1도-2시-2군 체제, 마지막으로 '제주시-서제주시-동제주시-서귀포시-서서귀포시-동서귀포시'로 나누는 1도-6시 체제까지 후보에 올랐다.

오 당선인은 선거 과정에서 제주의 인구 규모를 바탕으로 제주를 5~6개로 나눠야 할 필요성을 강조해온 바 있다. 양 교수는 "기초자치단체의 수는 생활자치와 풀뿌리 민주주의와 비례하고, 행정의 효율성과는 반비례한다"고 분석했다. 

주민투표 방법과 관련해서는 "현행 법률상 2번의 주민투표로 제주형 기초자치단체를 도입할 수 있지만, 4년 이내 2번의 주민투표와 1번의 국회의원 선거는 주민의 피로감을 고조시킬 가능성이 있다. 오영훈 도정의 블랙홀로 작용할 수 있을 것"이라며 "가령 특별법 발의안 심사시 기관구성에 관한 선택은 조례에 의하도록 하는 등의 '원샷' 처리 방안을 강구할 필요가 있다"고 조언했다.

각 계의 패널들 역시 기초자치단체 부활의 필요성에는 모두 공감을 표했다. '제주형'이라 이름붙여진 새로운 모델을 수립하는 데에도 긍정적인 반응을 나타냈다. 다만, 각론으로 파고들어가면 실현 가능성에는 의문을 제기했다. 

◇  제주도 "행개위 구성해 내년 상반기까지 공감대 형성 주력"

오임수 제주도 자치행정과장. ⓒ제주의소리
오임수 제주도 자치행정과장. ⓒ제주의소리

첫 토론자로 나선 오임수 제주도 자치행정과장은 제주도정 차원의 세부적인 계획 수립 방안을 설명했다.

오 과장은 "그간 기초자치단체 부활은 번번이 중앙정부의 반대로 인해 이뤄지지 않았다. 개인적으로는 기초자치단체 부활을 긍정적으로 보지만, 그 과정은 쉽지 않을 것으로 본다"고 우려를 표하면서도 "행정으로서는 제주가 더 크게 발전하는 방향으로 가도록 최선을 다할 뿐"이라고 밝혔다.

오 과장은 "제주도의 역할은 행정체제개편위원회 활동을 지원하고, 최적의 방안이 주민투표를 거쳐 2026년 7월에 출범할 수 있도록 행정절차를 꼼꼼하게 챙겨야 한다"며 "이를 위해 오는 8월까지 행개위를 구성하고, 행정체제 개편 방향성을 정립하는 연구용역 내용을 확정해 전문가-도민토론회 등 공론화 과정을 거치겠다"고 설명했다.

이어 "2023년 상반기까지는 행정안전부와 제주도의회 협의를 거쳐 공감대를 형성하는 시기로 잡고 있다. 2024년 4월 국회의원 선거가 있기 때문에, 그 이전에 주민투표 관련 준비하는 기간이 있어야 한다"며 "이후 도의회 동의를 거쳐 행안부 장관에 주민투표를 요구하는 과정이 필요할 것"이라고 덧붙였다.

다만 "기초자치단체 도입을 위해서는 용역 완료 전에 국회에 계류중인 제주특별법 개정이 우선돼야 한다"며 "차기 도정이 출범하고 국회가 정상화 되면 내년 상반기를 목표로 대중앙-국회 절충을 강화하면서 이 부분을 이끌어내겠다"고 말했다.

◇ 좌광일 "주민투표 한계 분명...불안정한 '기관통합형' 기초의회 역량 갖췄나"

좌광일 제주주민자치연대 사무처장. ⓒ제주의소리
좌광일 제주주민자치연대 사무처장. ⓒ제주의소리

시민사회단체를 대표해 참석한 좌광일 제주주민자치연대 사무처장은 현실적인 문제에 대해 냉철한 평가를 내렸다. 그는 토론회의 최대 쟁점을 기초자치단체를 부활할 것인지, 몇 개 시군으로 나눌 것인지, 기관 구성 형태를 어떻게 할 것인지 등 크게 세가지로 분류했다.

좌 사무처장은 "개인적으로 기초자치단체 부활에는 찬성하지만, 주민투표를 통해 이를 구현하려면 도민들의 선택지가 제한될 수 있다"며 "현행 주민투표법에 따르면 특정 사안에 대한 주민투표는 찬성 또는 반대 의사를 묻거나, 두가지 사안 중 하나를 선택하도록 규정돼 있다. 주민투표가 성사되도 기초자치단체 부활 찬반을 묻는 형식이 될텐데, 두 가지 중 하나를 강요받는 주민투표는 한계가 있다"고 우려했다.

또 "주민투표에서 기초자치단체를 부활하는 것으로 결론을 내릴 경우 몇 개 시군으로 나눠야 할지도 문제"라며 "오 당선인은 언론 인터뷰에서 '과거 4개 시군으로는 부적절하다. 5~6 단체가 적당하다'는 입장을 밝혔지만, 이전에 도민사회에서 논의됐던 의견은 현재 2개 행정시를 3개 권역으로 나누자는 의견이 대세였다. 자치구역을 어떻게 설정할지의 문제는 지역주민의 생활과 아주 밀접한 영향이 있어 충분한 시간을 갖고 판단해야 한다"고 제언했다.

좌 사무처장은 기관 구성 형태와 관련해서는 "현재 국내서 운영되는 기초단체는 전부 기관대립형이다. 여러 유형이 있는데 각각의 장단점이 있기 마련"이라며 "중요한 것은 도민들은 아직 기관통합형이 어떤 것인지에 대해 학습이 되지 않았고, 인식이 높지 않다는 점"이라고 꼬집었다. 그는 "이제서야 논의를 시작하는 단계다보니 정보 역시 부족하다. 자치단체장을 직선제가 아니라 의회에서 선출하는 간선제로 전환됐을 경우 과연 도민들이 얼마나 수긍할지과 관건"이라고 내다봤다.

그는 "기관통합형은 지방의회가 지자체를 총괄하는 구조이기 때문에 지방의회 역량이 그만큼 중요하다"며 "그런데 과거 4개시군 체제의 기초의회 역량 자질 이런 것들을 봤을때 도민들이 역량을 갖추고 있다고 평가했는지 회의적인 시각을 갖고 있다. 기관통합형을 도입하려면 기초의회 역량이 그만큼 확보돼야 한다는 전제조건이 있어야 한다"고 현실적인 조언을 건넸다.

◇ 양영일 "선거마다 반복된 기초단체 부활 논의...현 체제서 조정 우선돼야"

양영일 제주도 주민자치협의회 회장. ⓒ제주의소리<br>
양영일 제주도 주민자치협의회 회장. ⓒ제주의소리

양영일 제주도 주민자치협의회 회장도 기초자치단체 부활 논의가 도민사회에서 꾸준히 반복됐음에도 결실이 없었던 전례로 미뤄 우려를 내비쳤다.

양 회장은 "이런 기초자치단체 도입, 행정체제 개편에 대한 논의가 이번만 나온게 아니다. 10여년째 도정이 바뀔 때마다 이슈가 됐지만, 결론은 아무것도 남지 않아 도민들도 피로감을 느끼는 것이 현실"이라고 말했다.

그는 "앞서 언급한대로 기초자치단체의 부활을 위해서는 제주특별법 반드시 개정해야 한다. 오 당선인이 발의한 특별법이 국회에 넘어갔는데, 저는 이 개정안이 쉽게 통과하리라 보지 않는다"며 "최근 강원특별자치도 출범이 확정됐는데, 강원도는 기존 기초자치단체를 그대로 두는 형식으로 구성된 만큼 나름 정부를 설득할만한 거리가 생겼다는 점은 긍정적 측면"이라고 분석했다.

양 회장은 "오 당선인은 언론을 통해 5~6개 단체가 선의의 경쟁을 위해 적당하다고 했지만, 이렇게 나누면 인구가 10만도 넘지 않는 지역이 나오게 된다"며 "여러 여건을 고려했을 때 20만명 정도의 인구가 도시 운영에 효율적이라는 전문가들의 의겨이 있다. 3개 권역 정도로 나누는 방안도 검토해 봐야 한다"고 주장했다.

특히 양 회장은 "10년이 지나도 되지 않았던 것이 도정이 바뀌었다고 하루 아침에 바뀌는 것은 어려울 것으로 본다면, 일단 현 체제 안에서 조정하고, 중앙정부 설득 명분을 찾는 것이 바람직할 것"이라고 강조했다. 그는 "우리 안에서 각 지역에 지금돠는 다른 자율과 권한을 주면서 개정하는 방법으로 추진해야 결실이 있을 것 아닌가 생각한다"고 덧붙였다.

◇ 라정임 "근본적 전환 필요, 도민 관점서 대안 찾을 절호의 기회"

라정임 제주도지사직 인수위원.&nbsp;ⓒ제주의소리
라정임 제주도지사직 인수위원. ⓒ제주의소리

라정임 제주도지사직 인수위원은 "기초자치단체를 폐지하는 특별자치도 출범 이후 행정의 민주성은 체감적으로 떨어지고 효율성도 개선되지 않았다는 지적이 계속됐다"며 "지금의 단일 체계에서는 행정의 비효율성, 지역간 불균형 심화, 주민 참여도 악화, 행정서비스 질 저하 등의 문제가 있다"고 말했다.

라 위원은 "이를 해소하기 위해서는 근본적인 전환이 있어야 한다"며 "확실한 해법은 법인격을 갖춘 제주형 기초자치단체 도입이다. 풀뿌리 민주주의를 위해서라도 자치 입법권, 재정권을 갖춘 단체가 도민들에게 필요하다"고 강조했다.

이어 "오 당선인은 임기 2년 내 정책대안을 마련하고 도민의견 수렴과 주민투표를 통해 2026년 동시지방선거에서 도지사 외에 기초자치단체 선거를 추진한다고 약속했다. 이와 맞물려 행정이 발빠르게 도입하고 있음은 박수를 보내는 부분"이라고 평했다.

라 위원은 "현실은 쉽지 않은 과정일 수 있지만, 넘어서야 한다. 무엇보다 중앙정부 통치 논리나 행정편의 관점이 아니라 도민들과 함께 기초단체를 만들어나갈 절호의 기회이자 마지막 기회"라며 "많은 포문이 열리고 여러 형태로 토론이 이어지고 좋은 성과가 이뤄지길 기대한다"고 말했다.

◇ 양용혁 "특별자치도 도입 후 서귀포시민 소외감 상당...지역균형 반영돼야"

양용혁 서귀포풀뿌리민주주의 아카데미 준비위원장.&nbsp;ⓒ제주의소리<br>
양용혁 서귀포풀뿌리민주주의 아카데미 준비위원장. ⓒ제주의소리

양용혁 서귀포풀뿌리민주주의 아카데미 준비위원장은 제주특별법 출범 이후 서귀포지역 주민들의 소외감에 대해 강한 불만을 털어놨다.

양 위원장은 "현재 정책이나 의사 결정은 제주시 중심으로 이뤄지면서 서귀포 사람들은 많은 불만을 갖고 있다. 서귀포시민으로서 특별자치도가 출범하면서 느끼는 상실감, 소외감이 상당하다"고 운을 뗐다.

그는 "모든 정책 의사결정이 각 자치단체가 의사결정권을 갖고 스스로 결정할 수 있어야 하는데, 서귀포 사람들은 의사결정 과정에서 배제되고 있다"며 "서귀포 공무원이 무슨 일을 하려고 하면, 도에서는 속된 말로 '왜 설치느냐'라는 식으로 답변을 한다고 한다. 서귀포시장이 도청 일개 과장만도 못하다는 얘기가 나올 정도"라고 자조를 내뱉었다.

양 위원장은 "강정 해군기지 문제도 서귀포시가 법인격이 있는 기초자치단체로 존재했다면 이렇게 시끄럽지 않았을 것"이라며 "서귀포 지역에서는 반대 여론이 높았는데 서귀포시가 법인격이 없어 아무런 결정을 할 수가 없다보니 발생한 문제"라고 주장했다.

그러면서 "특별자치도 출범의 목표가 지역의 동반성장 모델을 구축하는 것이지 않았나. 결국은 특별자치도가 출범하면서 발생한 폐해 중 하나"라며 지역간 불균형 해소가 우선돼야 한다는 점을 거듭 강조했다.

◇ 정민구 "진전 없던 논의...오 당선인 의원 시절 되돌아봐야"

정민구 제주도의회 부의장. ⓒ제주의소리

마지막 토론자로 나선 정민구 제주도의회 부의장은 보다 신랄하고 적나라하게 현실적인 문제를 짚었다.

정 부의장은 "저 역시 전임 도정 시절에 행정체제개편위원으로 활동하면서 고민을 같이 했고, 기본적인 현행 체제가 문제가 있어 바꾸자고 요구해 왔다. 그나마 현실적인 방안으로 내놓았던게 행정시장 직선제였지만, 의회의 동의를 얻지 못해 폐기됐다"고 지난 시간을 되돌아봤다.

정 부의장은 "행개위 2기를 구성해 제도개선안을 만들었지만, 중앙정부 반대 논리로 지금까지 진전이 없다.  개인적으로는 '현행 체제에서 무엇을 할 것인가 고민해야 할 때가 됐다'는 말을 한 적도 있다"며 "당선인이 이 문제를 꺼냈지만 솔직한 얘기로는 답답한 심경"이라고 속내를 털어놨다.

그는 "행정체제 개편, 기초자치단체 부활은 도지사 선거 때마다 나온 공약이다. 이번엔 당선인이 한 발 더 나가 5~6개 기초자치단체 도입까지 제안했다"며 "저는 그걸 보면서 과연 당선인이 의지가 있는 것인지, 도민들에게 너무나 장밋빛 환상을 심어주려는 의도가 아닌지 생각이 들었다"고 일침을 놨다.

정 부의장은 "구역을 나누는 문제도 합의하는데 엄청난 에너지가 필요할텐데, 특별법 통과만 3년째 계류중이다. 기초자치단체 부활에 전적으로 동의하고 열심히 할 각오가 돼있지만, 말로만 해서는 안된다는 것"이라고 했다. 특히 "오 당선인이 국회의원 시절에도 특별법 개정이 논의됐지만, 성사되지 않았다. 2022년도 3월이 돼 관련법을 발의한 것에 대해서는 진정성에 대한 의문이 있다"고 꼬집었다.

그러면서 "4년 내내 이 이야기를 하다가 다음 선거를 맞게될지 걱정이 앞선다. 2024년에 주민투표를 한다고 해도 우리 마음대로 되는 것이 아니다. 특별법 개정도 그전에 돼야 하지만, 안타깝게 저는 부정적 시각으로 보고 있다"고 했다. 다만 정 부의장은 "그럼에도 지속적으로 추진된다면 제가 동료 의원을 설득해 최선을 다하겠다는 약속을 드리겠다"고 마무리지었다.

한편, 오 당선인 인수위는 오 당선인의 6대 핵심 공약의 세부 실행과제를 수립하기 위해 토론회 형식의 아카데미를 진행중에 있다. 추후 △상장기업 20개 육성·유치 △제주형 청년보장제 도입 △스마트 그린 15분 도시 제주 △생태계서비스지불제 도입·시행 △제주형 생애주기별 돌봄정책 등의 현안을 다룰 예정이다. 

15일 오후 2시 제주웰컴센터 웰컴홀에서 열린 다함께 미래로 준비위원회 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 정책 아카데미. ⓒ제주의소리<br>
15일 오후 2시 제주웰컴센터 웰컴홀에서 열린 다함께 미래로 준비위원회 '제주형 기초자치단체 도입 어떻게 할 것인가' 정책 아카데미. ⓒ제주의소리

 

 

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