바람(風)은 우리 모두의 것이다. 제주의 바람은 누대로 제주의 언어, 건축, 농경, 무속, 의식주 등 모든 삶의 양식에 지대한 영향을 미쳐왔다. 기후위기라는 생태적 기로에 선 오늘날에 제주 바람은 풍력에너지라는 대체에너지 자원의 사회적 성격까지 갖고 있다. 그러나 대규모 풍력발전 시설 개발이 이어지면서 바람자원의 이용 · 개발 및 그 수익 분배와 관련해, 도민과 기업 간의 역사 · 문화 · 생태적 불평등 문제가 제기돼 제주특별법 개정법률에 ‘풍력자원의 공공적 관리 조항’이 신설되기도 했다. 독립언론 [제주의소리]가 환경정책칼럼 [제주 바람과 바람]을 통해 전지구적 과제인 기후위기에 대응할 대안과 희망을 모색해보고자 한다. [제주 바람(風)과 바람(希望)]은 격주 화요일에 싣는다. [편집자 주]

# 제주시 추자면 대규모 해상풍력 추진 논란

제주특별자치도 제주시 추자면 해상에 대규모 해상풍력발전사업이 진행되고 있었다. 몇 달 전에 제주 언론에 관련 기사가 났었는데, 제주시는 이미 공유수면 점사용허가 까지 내준 상태였다. 2개 업체가 각각 15GW(1,500㎿) 씩 세계 최대 규모의 해상풍력발전사업을 위해 이미 풍황계측기 설치를 완료하였고, 일부 주민들에게는 상생자금이라는 명목으로 돈을 줬다고 한다.

그런데 이에 반대하는 주민들이 나서서 기자회견을 하고 나서야 지역사회에서 관심을 갖기 시작한 것 같다. 강병삼 제주시장은 추자도로 현장방문을 하였고, 앞으로의 사업추진 절차에 필요한 추가적인 공유수면 점사용허가 권한에 대해 적극 활용한다고 밝혔다. 

한편 산업부 전기위원회는 전기사업허가와 관련하여, 제주특별법에 따라 육․해상 풍력발전 사업허가 권한을 이양받은 제주도지사에게 있다고 하였다. 이렇게 지난 2주간 벌어진 추자도 해상풍력발전사업을 둘러싼 논란을 보면서 의문과 함께 새로운 대안을 위한 계기가 될 수도 있다는 생각이 들었다. 

# 해상풍력 공유수면 점사용허가, 부서 간 협의는 없었나?

먼저, 부서 간 칸막이 문제가 떠올랐다. 언론보도에 따르면 사업자가 제주시에 신청한 공유수면 점사용허가의 목적이 ‘풍력발전사업을 위한 타당성 검토’였다고 한다. 그렇다면 과연 이런 허가를 내주는게 타당한지 확인해봐야 한다. 왜냐하면 2015년 9월 제주특별자치도는 ‘공공주도의 풍력개발 투자활성화 계획’을 발표했고, 그에 따라 그해 10월에 제주에너지공사를 ‘육․해상 풍력발전 사업시행예정자’로 지정을 해서 에너지공사 주도로 향후의 모든 풍력사업을 관장하도록 했기 때문이다. 

즉, 해상풍력발전사업을 위한 공유수면 점사용허가 신청이 들어오면 담당부서는 에너지  부서 또는 제주에너지공사와 먼저 협의를 했어야 하는 것 아닌가라는 의문이 든다. 어떤 협의가 있었는지 필자는 자료로 확인할 수 없지만, 공공주도 계획과는 다르게 민간사업자에게 해상풍력발전과 관련된 공유수면 점사용허가를 내줬기 때문에 이 부분은 명백히 짚고가야 한다. 도정의 핵심 정책이 행정시 단위까지 어떻게 유기적인 관계를 맺는지 확인할 수 있는 중요한 사건이라고 본다. 

행정체제의 효율적 운영을 목적으로 일부러 기초자치단체를 폐지해 특별자치도가 출범했고, 행정시장은 도지사가 임명한지 16년이 흘렀다. ‘풍력자원의 공공적 관리’가 법제화 된 지 11년이 지났고, 해상풍력 2GW 개발을 핵심으로 한 ‘카본프리 아일랜드 2030’를 선포한지 10년이 되었으며, ‘공공주도 풍력개발 투자활성화계획’이 발표된 지 7년이 지났다. 

그런데도 해상풍력발전을 위한 최초의 행정행위인 ‘공유수면 점사용허가’가 도정의 에너지정책 방향과 엇박자를 보인 것은 특별자치도 체제에도 뭔가 문제가 있음을 보여줬다. 카본프리 아일랜드 실현과 풍력자원의 공공적 관리를 위해서는 지금부터라도 담당부서 및 기관 간 칸막이부터 없애고 유기적인 협조체제를 구축해야 한다.

# 특별자치도 에너지분권 모델의 전국화 계기로 삼아야

다음으로, 이번 논란을 계기로 특별자치도의 에너지분권 모델을 전국화하는 계기로 삼았으면 한다. 해상풍력발전사업을 추진을 위해서는 다양한 인허가 절차가 필요하다. 그 중 우리나라에서 전기사업허가는 산업부 전기위원회가 하는데, 제주도는 제주특별법 제303조(전기사업에 관한 특례)에 따라, 중앙정부의 권한을 이양받은 제주도지사가 행사할 수 있다. 즉, 특별법 우선의 원칙에 따라 추자면 해상의 풍력발전사업에 대한 전기사업허가는 당연히 제주도지사가 행사하는게 맞다고 본다. 

지자체 관할 해상경계의 애매모호함이 있다고 하지만, 산업통상자원부 장관이 해상을 관할하는 것도 아니고, 해양공간계획법에 따른 해양공간관리계획 상의 ‘에너지개발구역’ 지정도 전기사업허가와는 별도의 절차를 거쳐야 할 뿐만 아니라, 제주특별자치도지사는 전국에서 유일하게 3㎿를 초과하는 풍력발전사업허가를 할 수 있는 지방자치단체의 장이므로, 다른 지자체 장들과 권한의 범위와 수준이 다르므로, 전기사업허가와 해상관할구역을 굳이 결부시킬 필요는 없다고 본다.  

다만, 제주특별법 해당 조항의 단서에 따라 ‘2만킬로와트(20㎿)를 초과하는 풍력발전사업을 허가하는 경우에는 산업통상자원부장관과 협의하여야’ 하는데, 제주도지사가 그 동안 30㎿이상의 육상풍력이나 100㎿이상의 한림해상풍력 전기사업허가를 내줄 때에도 이제껏 별다른 협의의견은 없었을 뿐 아니라, 오히려 제주도는 전기사업허가 이전에 지구지정부터 받아야 하기 때문에 산업부의 협의의견보다 더 꼼꼼히 따져보는 선행절차를 거치고 있다. 

제주도가 전기사업허가 절차와 연계하여 운영하는 사전입지 검토 절차인 ‘풍력발전지구  지정제도’는 그 동안 벌어져왔던 민간사업자 위주의 풍력발전단지 개발과정에서 나타난 주민갈등, 환경훼손, 개발이익 사유화 및 외부유출 문제에 따른 대응을 제도화한 것이다. 일반적 기준이외에 전력계통, 주민수용성, 환경 및 경관, 문화재 등 다양한 기준을 충족하고, 도의회 동의를 거쳐야 만이 지구지정을 받을 수 있다.

따라서 단순히 전기사업허가권이 산자부 장관에게 있는지, 아니면 제주도지사에게 있는지 여부에 관심을 두는 것 보다는 지역적 특성을 반영한 에너지전환을 위해 중앙정부 보다 제주도가 더 많은 노력을 스스로 기울여왔다는 점에 보다 많은 관심을 집중해야하고, 오히려 나름대로 성공적으로 정착시켜온 이런 제도를 이번 기회를 삼아 전국화시킬 수 있어야 한다. 

그 동안 전국적으로 벌어지고 있는 재생가능에너지 개발을 둘러싼 갈등이 지역주민의 의견수렴이 부족한 상태에서 산자부의 일방적인 전기사업허가로 인해 벌어진 것을 볼 때, 전기사업허가 과정에서 지자체와 주민의견을 수렴하는 방향으로 제도를 개선하는 것도 좋겠지만, 한발 더 나아가 전기사업허가 권한 자체를 완전히 지방정부로 이양하는 것이 보다 더 민주적인 절차를 만들 수 있을 것이라 생각한다. 이미 제주특별자치도의 에너지분권 사례는 그 점을 명확히 보여줬고, 풍력발전사업 추진과 관련하여 전기사업허가 권한 이외의 대부분의 인허가를 지자체장이 행사하는 점도 참고할 필요가 있다.

여기에 더해 지자체장들이 갖고 있는 권한을 바탕으로 지역 간 에너지전환을 위한 협력모델을 함께 만들 수 있을 것이다. 해상풍력발전을 위해서는 기자재 적치와 조립을 위한 배후항만이 필요하기 때문에 전남지역 지자체와 연계하여 공동의 개발모델을 만든다면, 지방정부 협력하여 선도하는 새로운 에너지분권 및 전환 사례가 될 수도 있다.

# 김동주

물, 하천, 에너지, 기후와 관련한 환경운동을 하였고, 제주도 풍력자원 공유화운동을 중점적으로 실천하였다. 이를 통해 자연과 사회의 관계에 관심을 두게 되어 환경사회학으로 석·박사학위를 받았다. 대학 시간강사와 지방공기업 직원을 거쳐, 현재 기초지방정부를 대표하는 협의체인 대한민국시장군수구청장협의회에서 기후환경 업무를 담당하고 있다.