정부는 최근 경기부양과 지역균형발전을 명분으로 각종 규제완화 정책을 제출하고 있다. ‘한국형 뉴딜’로 포장돼 정부가 추진하고 있는 제정책은 손쉬운 돈벌이감에 익숙해져 있는 재벌들의 규제완화 요구와 토건형 개발 정책에 익숙한 재경부 관료집단들의 이해관계가 맞아 떨어진 반환경적 정책에 다름 아니다.

이에 반대하는 전국의 환경단체들이 모여 사상 초유의 ‘환경비상시국회의’를 최근 출범시켰다. 여야의원 30명도 ‘NO골프 선언’을 했다. 정부 정책 중, 환경단체 뿐만 아니라 일반 국민들에게서 조차 가장 비판을 받고 있는 정책의 핵심은 바로 관광레저복합도시특별법과 전국 골프장 230개 허가와 연동된 ‘골프장 규제완화 정책’이다.

여기서는 정부의 골프장 규제완화 정책의 문제점을 10가지로 나누어 살펴보고 이와 관련한 대안을 제시하고자 한다.

노무현 정부의 골프장 규제완화 추진명분은 크게 다음과 같은 네 가지로 요약할 수 있다.

첫째, 골프장 인구확대에 따른 해외 골프장 이용 증가로 인한 여행수지 적자 타개, 둘째, 경기 활성화를 위한 수단 및 토지이용 등 규제완화, 셋째, 기업도시(관광레저형 복합도시) 추진을 위한 방안으로 골프장 건설 활용, 넷째, 지역경제 활성화 및 지방재정 수입확대를 위한 수단 등이 그것이다.

이러한 정부의 골프장 규제완화 정책의 추진 명분의 타당성 검토는 잠시 미루고, 이런 근거의 배경으로 제출되고 있는 정부의 부실한 통계의 문제점부터 거론해 보고자 한다.

⑴ 신뢰성없는 통계

정부(국무조정실)는 작년 연인원 1천5백만명이 골프장을 찾았으며, 국내 골프인구 수를 3백만명으로 추정하고 있다. 여기서 3백만이라는 골프인구는 단지 연인원을 연간 5회 방문한 것으로 추산한 수치로 구체적인 조사 결과는 아니다.

이에 대해 열린우리당 안민석의원은, 정부가 집계한 생활체육 전체 참여인구가 1천5백만명으로 추정하고 있으며 이중 5백만명 정도를 실제 체육인구로 보고 있는데 비해, 골프인구 3백만은 너무 과다 추정한 것이라고 주장하고 있다.

최근 ‘한국갤럽’은 여론조사를 통해 우리나라의 골프인구를 대략 2백만명으로 추정했다. 정부 추정 수치의 2/3에 불과한 수치다. 주목할 것은 이들 골프인구 중 지난 1년간 필드에 나간 사람은 3분의 1(37.3%)에 불과했고, 연습장에 가는 것으로 만족한 사람이 53.6%나 됐다는 것이다. 또한 골퍼들 중 최근 1년간 골프를 치지 않은 경우도 41.5%로 적지않은 비율을 차지했다고 발표했다. 갤럽의 조사결과에 따르면 직접 필드를 찾는 골프인구는 75만 정도밖에 안된다는 말이 된다.

또한 ‘헤럴드경제’ 11월10일자 보도에서는, “일선 골프장들에 따르면 실제 골프를 치기 위한 목적이 아닌 투자차원에서 회원권을 사두는 경우가 허다하다”고 한다. 즉 회원권을 소유하면서도 올해(10월까지) 한번도 치지 않은 회원이 골프장 별로 많게는 회원 수의 20% 안팎, 적게는 7~8%에 이른다는 것이다. 이는 골프회원권을 재테크 차원에서 매입하는 사람이 많다는 것이다.

이것만 보더라도 정부가 골프장 건설 확대 논거로 제시하는 골프인구 수가 얼마나 거품이 끼어있는지 단적으로 알 수 있다.

또한 정부는 우리나라의 골프인구가 계속 증가할 것으로 추정하며 골프장 증설의 당위성을 홍보하고 있으나 뒤에서 살펴 볼 것이지만 일본의 경우 현재 골프인구가 지속적 감소추세를 보이고 있다는 점도 주목할 필요가 있다.

또한 정부는 연간 해외골프관광객 수가 30만명에 달하고, 해외여행관련 지출경비도 1조원을 상회할 것이라고 추정하고 있으나 이 또한 구체적인 근거가 없을 뿐만 아니라 과다계상하고 있다(이에 대해서도 후술)

이와 관련 지난 11월 8일 국회헌정기념관에서 열린 (필자도 참석한 바 있는)토론회에서, 심규택 국무조정실 규제개혁국장조차 골프장 관련 통계가 신뢰성이 떨어지는 것을 공식인정한 바 있다.

⑵ 과대포장된 골프장의 경제적 파급효과

정부와 대한상의 등은 18홀 기준 골프장 1개의 공사비를 546억원(토지매입비 제외)으로 추산했을 때, 250개의 골프장 추가 건설 시 27.2조원의 건설경기 진작효과를 볼 수 있다고 강조하고 있다.

그러나 이 자금이 생산·기술 부문에의 투자가 아니라는 점, 또한 통상 골프장 건설시 업계의 자기자본을 투입하는 것이 아니라 금융권의 차입을 통한(이후 회원권 분양을 통해 상환) 건설이 일반적이라는 점에서, 이런 상황에서 이헌재 부총리의 주장대로 230여개의 골프장을 한꺼번에 건설할 경우 ‘공급과잉’으로 인한 ‘회원권가격 폭락->분양중단->공사중단 사태’ 등으로 파급될 가능성이 크다.

이런 조짐은 벌써부터 나타나고 있다. ‘헤럴드경제’ 11.10자 보도에 따르면, 전국 주요 골프장 50곳의 회원권 시세가, 10월말 기준으로 연초와 비교분석한 결과 3/5에 달하는 29곳이 하락하고 있다고 한다. 특히 골프장 별로 올 들어 최고가를 기록했던 3월말이나 6월말에 매입했다면 30%이상 하락 큰 손해를 보고 있다는 것이다.

더욱 심각한 것은 자칫하면 골프장 과잉으로 인한 도산여파가 금융권에까지 파급, 한국경제의 근간을 뒤흔들 가능성이 있다는 점이다. 아래의 ‘일본 사례’를 보자

‘한국레저연구소’의 2004년, 7~8월 자료에 따르면, 일본은 85년 이후 골프장 건설 붐으로 1985~94년 동안 685개의 골프장을 건설했다. 그 후 버블 붕괴로 96~2002년 동안 총 244개사의 골프장이 도산했으며, 2002년에만 109개의 골프장이 도산했다. 최근 2~3년간에도 연간 100개 정도의 골프장이 도산하거나 민사갱생(民事更生) 신청을 했으며, 2004년에도 100여개의 골프장이 도산할 것으로 예상하고 있다.

다른 골프장들도 골프인구 감소에 따라 그린피 인하 경쟁을 벌였으나 이용객 수가 계속 감소하면서 경영난에 시달리고 있는 실정이다(일본의 골프인구 감소 이유는 경기불황, 기업의 접대수요 감소 등을 든다).

⑶ 과대포장된 골프장의 고용창출 효과

정부와 대한상의, 한국레저연구소 등은 골프장이 250여개 추가 건설돼 운영 시 연간 최소 4만명 고용창출 효과를 예상할 수 있다며, 그 근거로 1개 골프장 당 평균 고용인구를 165명으로 추정(정규 65명, 캐디 80명, 일용 20명 등)하고 있다.

토지매입비를 포함 골프장 1개소 당 평균 1천억에 달하는 천문학적 비용을 투입하면서, 겨우 165명의 고용효과를 보면서 이를 과대포장하는 것이 타당한가라는 점을 우선 지적할 수 있겠다.

일자리 ‘수’도 문제지만 일자리 ‘질’ 또한 문제다. 정규직을 빼면 대부분이 일용직이라는 점이 그것이다. 중간간부 이상은 대부분 본사에서 낙하산을 타고 내려오며, 지역고용은 ‘잡역직’을 제외하곤 별로 없다는 것이 이를 반증한다. 최근에는 일용잡부직도 용역업체 인력으로 대체되는 추세라는 점을 고려하면 더욱 그렇다.

⑷ 허울좋은 지역경제 파급효과

정부와 골프장 유치에 혈안이 돼 있는 자치단체들은 ‘골프관광객 유치를 통한 지역경제 활성화’와 ‘골프장 1개소 당 지방세 7억원 등 지방세수 증대’ 등을 골프장 유치의 당위성으로 홍보한다.

그러나 국내 골프관광객은 대부분 ‘단일 목적형 관광’이며, 최근 관련법 개정으로 골프장 내에 호텔·콘도 등 숙박시설이 가능하게 되어 골프장 내에서 모든 소비가 이루어진다는 점에서, 지역공동체와 괴리된 ‘섬’으로 인한 위화감만 조성할 뿐 거의 지역경제에 도움이 안되고 개발이익의 역외유출만 가속될 뿐이다.

또한 개장 초기 내는 취득세를 제외하면 지방세도 4억 정도밖에 안되고, 최근 정부의 지방세 완화 정책 등으로 지방세수 증가에도 별로 도움이 안된다.

⑸ 해외 여행수지적자 해소책?

정부는 골프장 공급 확대 및 골프장 이용료 인하 등으로 해외 골프여행 수요가 감소하게 되고 여행수지적자를 해소할 수 있다고 주장한다. 그런데 정부는 그 근거로 해외 골프여행객수를 30만명으로 ‘추정’(2000년 4만1천명, 2002년 9만3천명)하면서, 이와 관련 지출경비도 1조원을 상회한다고 ‘추정’하고 있다.

그런데 해외골프비용으로 지출하는 금액과 관련, ‘한국레저연구소’는 총리실에서 제시하는 수치의 절반인 5~6천억원으로 추정하고 있다.

또한 언급한대로 총리실이 밝힌 해외골프 여행객수 30만은 구체적인 데이터가 아닌 추정수치이다. 이를 그대로 인정한다하더라도 태국 골프관광(5박 상품, 72홀 포함) 비용이 일반적으로 70만원이라 한다면, 이 비용에 개인지출 비용을 30만원씩 추가하여 1백만원 정도의 비용을 쓴다 가정하더라도 ‘3천억원’ 정도의 비용이 나올 뿐이다. 그럼에도 정부는 이의 3배수가 넘는 ‘1조원 상회’ 운운하고 있다.

실제 일부에서는 ‘골프만’을 치기 위해 지불되는 돈은 1천억원 정도로 추산하며, 이는 18홀 기준 골프장 2~3개면 흡수할 수 있는 액수라는 주장도 있다.

또한 ‘관세청’의 ‘골프채 휴대 반출 현황’ 자료에 따르면, 해외 골프장 이용인구 대부분이 땅이 얼어 국내에서 골프를 칠 수 없는 12~2월(동절기)와 여름 휴가철에 집중되고 있어, 골프장 공급확대에도 불구 동절기에는 국내 골프장 이용이 불가하므로 공급확대로 인한 수요대체 효과는 미흡하다.

또한 국내 골프이용객과는 달리 해외골프 이용객들은 외국풍물 관광 등을 포함한 ‘다목적 여행객’이라는 점에서 국내에 골프장이 많이 생긴다고 해외골프 상품이 줄어들 여지는 크지 않다는 주장도 있다.

실제로 전경련의 이승철 상무는 미디어다음과의 인터뷰에서 “국내에 골프장을 많이 짓더라도 동남아에 비해 경쟁력이 없는 건 사실”이라고 털어 놓았다.

⑹ 산림 파괴를 방지하기 위해 저지대, 매립지, 해안구릉지 등을 개발하자?

정부는 골프장들이 대부분 산악지역에 입지하고 있어, 산림파괴의 위험이 있어 간척지, 매립지, 농지 등에도 허용하는 방안을 강구하고 있다고 주장한다.

그러나, 정부의 이런 주장과는 달리, 골프장 규제완화 대책을 보면 보전임지 편입 제한 해제, 산지표고와 절개면 수직높이 제한기준을 해제하는 계획을 동시에 내놓고 있다.

시공상의 편익 및 경제성 등을 감안해 대부분 농지를 입지지역으로 선택하거나, 산지의 표고제한(5부 능선 이하)과 절개면의 높이 제한(15m) 규정까지 해제될 경우 토지단가가 낮고 매입이 쉬운 산지지역을 골프장 입지지역으로 선택할 가능성이 크다. 이럴 경우 편입되는 농지는 농업생산성을 잃게 되고, 산지는 자연경관 및 생태계가 우수한 지역까지 골프장으로 개발될 가능성이 높다.

또한 생태적 가치가 있는 폐염전 등을 쓸모없는 땅으로 규정하여 난개발될 우려가 제기되고 있다. 아래 사례(미디어 다음 자료)를 보자.

현재 전북 군산시 옥봉리 일대 옛 한국염전 부지에는 63홀짜리 대규모 골프장 건설이 진행되고 있다. 하지만 이 부지에는 검은머리갈매기,노랑부리저어새,말똥가리, 황조롱이 등 천연기념물이나 희귀조류가 서식하고 있다. 또 이 부지 인근 하제마을에서부터 회현갯벌 주변 10km 안에서 저어새, 흑두루미, 노랑부리백로 등 다양한 멸종위기에 처한 조류가 ‘새만금시민생태조사단’에 의해 발견됐다. 그런데 이 골프장의 환경영향 평가서에는 이 부지를 “가치없는 황량한 농토”이며 “조류가 서식하기에 좋지 않은 환경”으로 표현. 이 평가서를 바탕으로 ㄱ레저산업(주)의 골프장 건설 공사는 계속되고 있다.

⑺ 환경영향평가 협의절차 간소화?

정부는 현재 골프장을 개발하는데 사전환경성검토와 환경영향평가의 내용이 흡사하고 기간이 오래 걸려 개발이 걸림돌이 되고 있다고 주장하며, 사전환경성검토와 환경영향평가의 내용을 확실히 구분하여, 기간을 단축하려 하고 있다.

이에 대한 반론은 다음과 같은 사례(미디어 다음)로 대신하고자 한다. 국내 산림의 대부분은 골프장이 들어설 수 없는 녹지자연도 8등급 지역이지만 환경영향평가 업체들은 대부분 7등급으로, 골프장 개발업체에게 유리하게 평가한다.

대부분의 사업자들은 사전환경성 검토 이전에 토지를 매입, 현재 환경영향평가 사업 구조로는 환경영향평가업체들이 사업자의 요구에 다 따르게 되어 있다. 대부분의 평가업체들은 골프자 업체들로부터 사업허가가 나면 돈을 받게 된다. 사정이 좋은 경우 평가계약 시 50%, 사업성사 후 50%를 받는다. 이러니 평가업체들이 멸종위기종이 있어도 없다고 하는 게 관례다.

또한 환경영향평가는 사시사철 해야 하는 데 보통 한달만에 끝낸다. 또한 대부분 국내 환경영향평가업체들이 영세하다. 분야별 전문가가 별로 없다는 것이다. 평가를 제대로 하려면 새, 물고기, 포유류, 파충류, 양서류, 식생, 식물상, 지형경관, 수서곤충, 육상곤충 등에 관한 전문가가 포진돼야 한다. 이는 평가서를 검토하는 지방환경청이나 환경정책평가연구원도 마찬가지이다. 평가연구원도 식생, 식물상, 무척추동물 빼고는 전문가가 없다. 대부분 짜맞추기식 보고서 제출이 관행이라는 것이다.

⑻ 친환경적(?) 골프장 관리?

정부는 골프장 개발에 대한 환경단체의 반발을 의식해서, 향후 골프장 개발시 농약사용 저감대책 마련, 무농약 사용운동 전개 등을 실시하고, 환경단체 등과 민관합동 실태조사를 정기적으로 실시하겠다고 밝혔다.

그러나 보통 그린에 깔려 있는 양잔디는 기온 26도 이상이면 반드시 병해충에 시달리게 된다. 양잔디 관리면적이 넓지 않다고 주장하지만 골프장도 경쟁시대여서 페어웨이에 국산잔디를 식재한 골프장도 사철 푸른 양잔디로 교체함은 물론, 신규골프장 잔디 색재지역은 거의 대부분 100% 사철 푸른 양잔디를 식재하는 추세이다.게다가 한국의 기후가 여름철 고온다습한 일수가 계속 증가하는 추세여서 농약 사용량은 증가할 수밖에 없다.

현재도 민관합동조사를 실시하고 있으나, 사전에 방문 날짜를 알리고 방문가능 날짜를 지정받아야 한다. 지방정부나 환경청이 골프장의 잔류농약을 검사할 때도 1~2주전에 방문계획을 통보하는 게 관례이다. 즉 불시점검을 통한 환경관리는 이루어지지 않고 있는데 정부의 이른바 친환경적 골프장 관리정책은 ‘눈가리고 아웅’하는 식에 불과하다.

⑼ 체육진흥기금으로 대중골프장을 건설?

정부는 회원제 골프장 입장 시 입장료에 체육진흥기금을 부과 징수하고 있다. 1인 1회 입장시 약 3천원을 부과 연간 300억원 규모의 기금을 조성하는데, 조성된 기금은 ‘친환경적 대중골프장’ 건설에 사용하겠다고 자랑스럽게 밝히고 있다.

골프장 앞에 ‘친환경적’이라는 서술어를 붙이는 것도 언어도단이지만, 이는 정부가 대규모 민간골프장 사업을 인허가 해주는 것도 모자라 골프장 건설에 나선다는 비판을 자초하는 격이며, 백보 양보하더라도 오히려 부족한 생활체육 시설이나 공원 시설에 투자하는 게 낫다는 주장이 설득력을 얻고 있다.

(10)골프장 건설과 환경문제

골프장은 대부분 산지에 입지하므로 골프장 조성 시 산을 깍아내고(절토), 메꾸고(성토)하는 과정에서 산림파괴와 생태계 파괴는 불가피하다. 또한 겉은 푸른 잔디지만 한꺼풀만 걷어내면 모래로 뒤덮여 있다는 점에서(녹색사막), 생태계 연결축의 단절 영향도 무시할 수 없다. 또한 산림에 비해 보수력이 1/4로 감소되어 집중호우 시 대형산사태 및 홍수로 인한 인명, 가옥피해가 발생할 우려도 있다는 지적이 있다.

또한 골프장 잔디와 조경을 위해 뿌려지는 농약으로 인한 수질 오염우려를 들 수 있다. 질적인 문제 뿐만 아니라 지하수의 양적인 문제도 심각하다. 골프장은 18홀 기준으로 하루 600～800톤 가량의 물을 사용한다. 한달 평균 2만～3만톤이 되는 양이다. 제주만 하더라도 현재 허가된 것까지 합치면 모두 37개인데 이들이 모두 개발됐을 때, 연간 1천만톤이 넘는 지하수(생수)가 골프장에 뿌려지게 된다.

더욱 심각한 것은 가뭄이나 갈수기때는 평상시보다 물을 2배 이상 사용한다는 점이다. 실제 제주지역의 사례조사를 통해 이는 구체적으로 확인되고 있다.

제언과 결론

이상과 같이 살펴 볼 때 단기적 (건설)경기 진작 효과는 있을지 모르지만, 장기적으로는 전 국토의 난개발 우려는 물론, 우리 경제의 근간을 뒤흔들 우려가 매우 크므로 골프장 규제완화 정책은 재검토돼야 한다.

우선, 현재 정부가 골프장 규제완화 명분으로 내세우고 있는 각종 통계 수치의 신뢰성 문제가 제기되고 있다는 점에서, 골프 인구, 해외골프관광 인구, 골프인구 증가 전망, 적정 골프장 수, 골프장 건설로 인한 경제효과 등에 대한 과학적이고 체계적인 조사가 선결돼야 한다.

백배 양보해, 규제개혁 차원에서 정부가 골프장 인허가 기간을 단축시키려면 전제조건이 있다. 그것은 생태관련전문가를 확충해 환경영향평가가 제대로 이루어지게 해야 한다는 것이다. 또한 환경영향평가기관을 중립적인 정부기관이 대행할 수 있도록 해야 한다.

또한 사업자가 토지매입 전 골프장으로 개발할 수 있는 토지인지 아닌지를 알 수 있도록 전국토의 생태지도를 완벽하게 작성해야 한다. 또한 골프장 개발로 인한 수자원(지하수 등) 환경용량에 대한 사전 조사 및 대책이 강구될 필요가 있다.

친환경적 골프장 관리를 위해, 건설과정에서는 환경영향평가서에 적시한 대로 저감방안에 따른 공사를 하는 지, 건설 후 운영 시에는 민관합동골프장 감시단이 수시로 ‘불시점검’이 이루어 질 수 있도록 해야 함은 물론이다.

또한 최근 일부 방송에서도 제안되었듯이 골프장 보다는 오히려 많은 국민들이 손쉽게 레저를 즐길 수 있는 도심 주변의 공원을 건설하는 것이 침체된 내수경기를 활성화시킬 수 있는 대안이자 ‘환경친화적 뉴딜정책’이라고 사료된다.

루즈벨트는 ‘뉴딜정책’을 시행하며 각종 개발계획을 실천에 옮겼으나, 동시에 강력한 산림보호 정책을 동시에 진행했다는 점을 노무현 정부는 타산지석으로 삼아야 한다.

(이지훈 : 환경비상시국회의 공동대표/제주참여환경연대 공동대표)