행정구역과 행정계층 그리고 자치계층 이 세가지 논의가 혼재된 그간 혼란스런 제주자치모형 논의의 결과가 주민투표로 졸속으로 종결될 조짐이 있어 네티즌의 한사람으로서 기고를 하며, 이입장은 사견임을 미리 밝힙니다.

85년부터 시작된 남북군을 동서군으로 개편논의(행정구역개편 잣대),도-시군-읍면동이라는 3단계 헹정계층구조를 2단계로 축소하는 문제(행정계층 축소 잣대), 거기다 정체불명논으로 생각되는 광역자치단체와 기초자치단체를 하나로 축소하는 논의(자치계층 축소 잣대)까지 끼어들어 결국, 지난 6월 4일 제주도행정개혁추진위(행개위)의 박수속에 잠정적으로 논의가 마무리 되고 있다.

그러나 이결정은위 세가지 잣대에 따른 중요한 것임에도 불구하고, 그 내용에 비하면 논의의 수준이나 진행상의 한심함은 시대적 코미디에 비유할 정도 였다. 그 결과는 아다시피 아무런 개편내용 없는 현행유지안인 점진안과 2개통합시로 개편하고 법인격을 취소하고 시장을 임명한다는 얼치기 혁신안중에 하나를 선택하라는 것이다.말은 행정계층구조 개편안이라고 하면서도 제시된 답은 오답만 제시하고 있다.

1차 잣대 자치계층, 2차 잣대 행정계층, 3차 잣대 행정구역

필자가 보기에 자치계층 축소를 구체적으로 주장하였던 집단이나 조직은 공식적으로 찾기 힘들다. 시군폐지를 통한 자치 계층을 1단계로 축소는 일부 학자나 중앙관료들 차원에서 비공식적으로나 은밀하게 진행되는지 모르겠으나, 일고의 가치가 없는 것임에도 이번 논의과정에 슬그머니 끼어 들어왔다.

제주도에서만 자치계층을 축소한다는 것은 일부의 주장처럼 위헌적 소지가 있다.전국적으로 동시에 진행한다면 일리도 있다. 지역의 3단계 행정계층을 2단계 자치계층에 맟추어야 한다는 논리는 설득력이 있으나 3단계 행정계층은 그대로 유지하면서 자치계층만 없애는 것은 앞뒤가 맞지 않다.

지방자치의 후퇴요 풀뿌리민주주의의 훼손이며 당초 행정의 효율성 극대화 방안과도 역행하는 것이다. 이러한 문제점은 그간 도민사회에서 충분히 지적되어 왔다. 그러나 제주도나 행개위는 묵묵부답으로 일관했으며, 이목소리를 수렴하든지 방향전환 또는 변경하려는 어떠한 행동도 없었다.

자치계층 축소는 행정계층개편과 다른 차원문제

따라서 자치계층을 2단계로 유지해야 한다는 것은 지방자치제도에서 성역과도 같은 것이다.자치계층 축소여부는 제주에서 먼저 논의할 사항이 아니다. 전국적으로 동시에 진행할 때에만 자치계층축소 논의는 진행 할 수 있는 것이라고 보아야 할 것이다.

그동안 1차 잣대인 자치계층에 대한 논의 포함 여부는 사실 요즈음 행정계층구조개편내용에서 언급할 내용이 아님에도 쉽게 치부해버린 측면이 있다. 이에 대한 논의는 지방자치 성역을 침범하는 것이며 그간 행개위나 행정계층구조개편 추진 집단이 그 엄중함을 인지하지 못하고 있음을 보여준 것이다.

자치계층구조 축소는 적어도 전국민적 합의와 토론 속에서만 결정되어질 문제이다. 지금논의는 전국의 지방자치와 지방분권,풀뿌리민주주의에 대한 도전행위나 마찬가지이다. 제주도민이 결과적으로 지방자치후퇴라는 반역사적인 행위의 주구로 전락시키는 꼴이 되버린다. 따라서 자치계층을 제주지역에서 2단계로 둔다는 것은 그 누구도 부정할 수 없는 것이다.

따라서 2단계 자치계층 유지라는 범위내에서 제주지역에서 행정계층 개편과 행정구역을 어떻게 미래지향적으로 개편할 것인가라는 논의를 집중적으로 전개하도록하여야 함에도 불구하고, 제주도에서는 논의진행에서 첫단추부터 잘못 끼워 온 것이라 하겠다.중간정리를 할 기회를 놓쳣다.그러나 어쟸든지 간에 지금 때가 온것이다.

변화할 수 없는 2단계 자치계층이라는 성역(?) 틀 속에서 3단계 행정계층을 2단계로 줄일것인가 말것인가에 대한 장단점에 대한 논의와 토론을 집중적으로 전개해야 할 것이다. 이미 2단계 자치계층구조라는 1차적 잣대가 있으므로 이 범위내에서 선택은 두가지 갈래(1.현행 3단계 행정계층유지냐 2.새로이 행정계층을 2단계로의로 축소냐)로 나누어 질 것이다. 좀더 진행하여 본다면 시/군 행정단계를 폐지하면서, 읍면동을 규모화하고 자치권을 부여한 가칭 [구]로의 개편 여부에 대한 장단점 토론이라 할 것이다.

이미 국민의 정부 시절 읍/면/동에 대한 폐지 추진을 시도하였다가 현행유지로 결론이 난 상태에서,이제와서 읍면동 폐지를 재론한다는 것은 과거 논쟁 재론밖에 안되는 것이다. 제주도가 하나의 광역시스템이 필요함은 도민사회에서 특별자치도나 그간 논의로 본다면 [광역도] 폐지는 현실성이 없는 것임이 드러났다 할 것이다. 결국 시군을 폐지하고 읍면을 통합하는 방향만이 남은 방법이자 거의 유일한 방법이라 할 수 있다. 행정계층단계를 2단계로 축소하느냐 마느냐가 제주자치모형 논의의 핵심주제 이었음에도 불구하고 소모적 논쟁을 자초한 것이다.

점진안에 자치구역과 행정구역 변경여지 남겨야

현행 3단계 행정계층구조를 유지해야 한다라는 결론이 나오면, 이에 따른 논의는 행정계층개편 내용에 속하는 것이 아니라 행정구역개편이라는 남은 과제만 해결하면 될 것이다. 그리되면 2단계의 자치계층을 기본으로 하고 3단계 행정계층구조를 유지하면서 행정구역을 어떻게 개편하느냐가 토론 내용으로 정해질 것이다. 이에 대한 논의는 행정계층구조개편이 현행 유지가 좋다라는 결론이 내려진 이후에 진행하여야 할 사항이다. 예를 들면 제주시 서귀포시 동제주시 서제주시의 1도 4시 43읍면동으로 개편이나 1도 4시4군 43개읍면동 으로의 행정구역개편등을 생각해서 심도있는 차후 토론이 필요하다.

행정계층구조를 현행 3단계에서 2단계로 개편이 필요하다고 한다면 2단계 자치계층과 2단계 행정체계에 맟춘 개편안으로서 검토안을 내올 수 있을 것이다. 예를 들면 1도 4구, 1도 8구, 1도 15구, 1도 20구,1도 43구 등이다. 구의 규모를 얼마정도 하는게 우리지역에 적합한 [2단계 자치체계 2단계 행정체계]인가라는 토론이 필요하다.이것은 도민이 합리적으로 선택하든지, 아니면 도민의 합리적 의견을 참고해 정치권에서 결정할 수도 있으며, 또는 내년 선거에서 각 후보나 정당이 공약으로 제시할 수도 있을 것이다.

핵심은 행정계층을 2단계로 축소할지 여부

따라서 제주도에서 현재까지 논의된바 있는 현행유지 점진안과 2개통합시 혁신안은 우리사회의 헌법정신과 지방자치강화,행정의 효율성 강화하고는 동떨어지고 현실성이 없는 내용이다.

한때는 행정계층구조개편이라는 한정된 범위의 개념으로 진행하다가, 어느 순간 제주자치모형이라는 광의의 개념으로 진행 해가고 있다. 이러한 일관되지 못한 논의는 진정한 행정계층구조 개편 의사도 없고 미래지향적 자치모형을 반드시 내오겠다는 사명감도 부족한 것으로 느껴진다. 단지 하는 척 했다는 시늉만 낸 논의 진행은 아니었는가?

제주도가 진정으로 행정계층 축소의지가 있다면 그것에 초점을 두도록 해야 한다.그러나 지금은 자치계층문제를 혼재시킴으로서 결과적으로 행정계층축소를 방해하는 모습으로 나오고 있다.

현재점진안 내용은은 두번째 잣대인 행정계층문제는 고사하고 세번째 잣대인 행정구역에 대한 개편 열의를 봉쇄해버리는 것이 된다. 자신의 구미에만 맞는 것을 마치, 양손에 두개의 구슬을 쥐고서 도민보고 선택하라고 제시하면 안된다. 결국 개편내용 없는 개편안을 안으로 낸다는 것은 그 자체가 들러리안일 수밖에 없다. 차라리 도지사가 혁신안 하나를 제시해서 찬반을 물어야 도지사 자신이 책임을 지기도하고 책임있는 논의 진행이 될것이다. 그럼에도 불구하고 안을 책임 있게 내오지도 않으며 결국 그논의에 대한 책임을 행개위가 질 수밖에 없다. 그러나 아이러니하게도 행개위의 성원은 일부 몇사람을 제외하고 도민의 심판을 받을수 있는 위치에 있지도 않다는 것이다.

자치계층 폐지론은 불청객일뿐

현재혁신안 행정계층은 도-통합시-읍면동 3단계이므로 행정계층에는 아무런 변화가 없다. 변한 것은 통합시에 법인격을 없애고, 시장 임명제와 시의회를 없앰으로서 자치계층만 한 단계 없애는 것이다. 행정의 효율성의 핵심논의 거리였던 행정계층축소 논의는 어디론가 사라져버렸다. 대신 그 자리에 불청객인 자치계층 축소 논의가 슬그머니 안방을 차지한 상태이다. 국민의 정부시절 논의보다도 퇴보이고 더 나아가 지방자치 실시이전 80년대 이전 논의수준으로 퇴보하는 내용이다. 도리어 기초단위를 강화하고 주민의 참여 확대와 행정단계의 축소를 논해도 시원치 않을 상황에 그 어느 것도 똑바른 것이 없는 형편없는 내용의 안이다. 지역주민에 의한 상향식 강화와는 거리가 멀다. 오히려, 하향통치 시스템의 강화를 위한 것이라면 딱 맞는 것이라 볼 수도 있겠다. 참여정부의 자치와 분권 강화와도 거리가 먼 변종 혁신안이다.

도지사는 발의내용 수정하고 주민투표 물어야

위에 언급했던 제반의 문제가 있음에도 불구하고 제주도행정개혁위원회는 주민투표를 건의하는 결정을 내렸다. 이제 공은 도지사에게로 바톤이 넘어갔다. 도지사가 원한 것인지 어떤지는 모르지만 상식이 있는 도지사라면 이러한 문제를 제대로 파악하고 용단을 내려야 한다. 도지사에게다음과 같이 몇가지를 제안 해본다.

주민투표추진 잠시(약 1~3개월) 보류와 자치모형2단계 논의 시작이다. 현재까지 행개위 수고(?)가 많았으며 행개위의 역할은 다 했다. 행개위의 건의 일단 접수만하고 도의회에 보고만하라. 자문기구임으로 내용을 검토만 하라. 그간 도민사회에서 제기된 문제점을 보완하기 위해서 가칭 제주자치모형도출위원회를 긴급히 구성하라. 시장군수 시군의회의 의견을 취합할 수 있는 정당차원의 참가를 중심으로 구성하면 된다.더불어 이해 관계자가 참여하는 토론의 장을 시급히 만들라.

특별자치도법안에 행정계층에 대한 문제를 규정하는 것이 아님이 지난 자치도 구상안에 이미 나와 있다. 행정계층구조나 자치계층구조 관련조항은 지방자치법에서 다룰 내용이다. 심지어 현재 체제로도 특별자치도 추진이 안될 이유는 없다. 단지 행정계층을 현재 3단계에서 2단계로 축소하면서 제주의 자치 역량을 효과적으로 집결할 수 있는 혁신 모습을 제시해 준다면 타지방의 방해나 이의 제기를 잘 설득할 수는 있다.

그러나 지금대로 간다면 제주도가 지방자치를 역행하는 모습으로 보이게 된다. 독소적 내용이 확정된다면 타지방에서 오히려 문제를 제기하고 특별자치도 추진에 제동을 걸 명분을 제공할 수가 있다. 지방자치의 계승과 강화의 관점으로 자치계층구조축소가 아니라 행정계층구조 축소와 혁신적 자치모형의 압도적 도출이 필요한 때이다. 논의를 진행하는 주체들이 잘 해내야 함에도 불구하고, 도리어 혁신할 의지가 없는 다수 구성원들이 시늉만 내려다보니 결국 졸속으로 진행된 것은 아니었던가라는 의구심이 든다.

이제부터가 중요하다. 어설픈 내용으로 주민투표 부치면 20억원에 가까운 주민혈세만 버리게 되고 제주의 자치모형을 제대로 혁신할 천재일우의 기회만 사라진다.