지난 9월 20일 한국지방행정연구원(원장 김흥래)과 제주대 사회과학연구소(소장 김성준)는 「제주형 지방자치모형 개발 등 행정개혁에 관한 연구」최종용역보고서(안)를 제주도에 제출했다. 그리고 제주도 행정개혁추진위원회는 최종용역보고서(안)을 약간 수정하여, 9월 29일 공청회를 실시하였다.
이 공청회에 대해 「자치개혁과 지방분권을 위한 제주협의회」는 절차를 무시한 졸속 공청회라고 성명을 밝혔고, 행정개혁추진위원회 조문부위원장은 공청회 자리에서 이번 공청회는 최종보고서 안을 만들기 위한 공청회라고 규정하면서, 최종보고서가 확정되면 제주도민을 대상으로 공청회를 다시 실시하겠다고 입장을 피력하였다. 그리고 공청회 이틀 후 우근민 지사는 용역보고서 최종안을 45일 정도 연기하겠다고 발표하였다.
지금까지 묻혀있던 행정구조개편에 대한 논의가 공청회를 기점으로 다시 활발하게 전개되고 있다. 이러한 상황에서 제주의 소리에 행정(자치)구조개편에 대한 논의를 활발히 이끌어 갈 수 있도록 어느 정도의 틀거리를 제공하고자 「제주형 지방자치모형 개발 등 행정개혁에 관한 연구 최종용역보고서(안)」을 중심으로 문제점과 우려되는 점을 살펴보고자 한다.
이 글의 아쉬운 점은 행정개혁에 대한 구체적 대안과 올바른 행정계층구조를 도출하기보다는 최종용역보고서안에 대해 우려되는 점과 문제점들을 나열하는 수준이라는 것이다. 그나마 위안이 되는 것은 최종용역보고서(안)의 문제점들을 제시하는 것 자체가, 이후 많은 토론을 거쳐 올바른 대안마련의 밑거름이 될 수 있다는 기대 때문이다.

Ⅱ. 최종용역보고서(안)의 문제점

1.판단기준이 되는 준거채택의 문제

준거가 중요한 이유는 최종용역보고서에도 서술되고 있지만, 행정체제 개편의 필요성과 실태분석, 그리고 대안모색의 기준으로 사용되기 때문이다. 준거를 무엇으로 하느냐에 따라 보고서의 결과는 완전히 달라질 수 있다. 그러나 이러한 준거도출의 과정이 지방분권보다는 비전(국제자유도시)실현을 중심으로 맞추어져 행정의 효율성, 수요 대응성, 지역 부합성, 주민 편의성 이 네 가지를 준거로 채택하고 있다.(과업지시서는 국제자유도시 추진과 지방분권 시범도를 기본으로 하고 있음)
보고서는 이러한 준거를 바탕으로 비전실현(국제자유도시의 핵심사업 즉 국제교류도시, 문화관광도시, 지식기반도시, 등 7가지 도시)의 적합성과 행정체제(행정계층, 행정구역, 운영시스템)의 적합성 등 전문가 진단을 통해 15점 만점에 행정의 효율성(5)과 지역 부합성(5)은 취약한 것으로, 수요 대응성(8)과 주민편의성(9)은 상대적으로 적합하다고 판단하고 있다.
여기에서 필자는 먼저, 준거채택의 과정 즉 시작부터 행정의 효율성과 지역 부합성을 중요한 준거로 채택하면서 계층구조 개편의 당위성을 확보해 나가고 있다고 본다. 준거채택의 과정 그 어디에도 지방분권 시범도로서 지방분권의 이념이라 할 수 있는 민주성 또는 주민참여성 등을 찾아볼 수 없고, 국제자유도시 실현으로만 초점이 맞추어져 있다는 것이다.
다음으로, 수요조사의 결과에도 나타나지만 행정서비스의 원활하지 못함으로써 나타나는 부작용으로 <지역발전의 불균형 심화>를 가장 심각한 문제로 인식하고 있다. 그리고 계층구조의 개편이유로 <지역간 균형발전>을 37.7%로 가장 높게 나타나고 있다.
실제로, 북군과 남군, 서귀포의 공동화 현상과 함께 제주시로의 집중현상이 나타나고 있고, 산남의 경제가 심각한 상황임을 인식할 때 <지역균형성>의 문제를 행정체제 진단의 중요한 준거로 설정하지 않은 이유를 묻지 않을 수 없다.
오히려 애매한 <지역 부합성>-(제주도의 지리적 및 사회 인구적 특성에 부합하는 행정체계)이 그 동안 제주도가 중앙에 특별함을 인정해달라고 요구했던 주장과 논리적으로 상충된다고 본다.

2.도민의 의견을 묻는 수요조사의 문제

1) 조사대상 선정의 문제

보고서에서는 700명(제주도 20세이상 남녀)을 제시하고 있다. 일단 2-1)설문내용을 보자.
2-1) 현재 와 같이 도와 4개 시,군이 분리되어 각각 제공하는 행정서비스로 인해 문제가 발생하고 있다면, 행정서비스 제공방식을 개편할 필요가 있다고 생각하십니까?
①필요하다 ②현재는 필요 없지만, 장래에는 개편할 필요가 있다 ③필요가 없다(조사중단)
이 응답결과 ①필요(449, 64.1%), ②장래필요(133, 19%), ③필요 없음(118, 16.9%)로 나타난다. 여기서 ③응답자는 조사중단을 통하여 이후 설문에 응답할 수 있는 기회자체를 박탈하고 있다. 행정서비스 제공방식 개편을 원하는 도민들을 대상(582명)으로만 수요조사를 했다는 것이다. 즉, 이 설문문항 이후에 나타난 설문결과를 제주도민들의 의견이라고 단정지을 수 없다는 것이다.
그리고 설문지 질문내용 자체가 객관성을 상실하고 있다. 이미 행정서비스의 문제가 있다고 가정해 놓고 질문하는 것은 어느 한쪽으로 응답을 유인하고 있는 것이다. 이렇게 객관성을 상실한 설문문항은 1-1), 1-3) 등 설문지 곳곳에서 발견할 수 있다.

2) 질문내용의 괴리와 개념정리의 문제

4-1) 제주도의 행정서비스 제공방식을 개편할 경우, 적정한 대안은 무엇이라고 생각하십니까?
① 현재와 같이 제주도와 4개 시,군은 그대로 두고, 행정운영방식만 개선
② 제주도와 4개 시,군을 조정하고, 행정운영방식도 개선
4-2) 제주도의 행정서비스 질을 제고하기 위한 방법으로는 행정체제의 개편과 행정운영 시스템을 개선하는 등의 방법이 있습니다. 여기서는 행정체제의 개편에 초점을 두고, 제주도와 4개 시,군을 조정할 경우 적정한 대안은 무엇이라고 생각하십니까?
① 제주도 체제(시,군을 폐지하고 현재의 읍과 면의 규모를 확대하여 설치하는 방안)
② 제주광역시 체제(제주도를 제주광역시로 하고, 시,군 대신에 구를 설치하는 방안)
③ 4개 시,군체제(제주도는 폐지)
④ 2개 시체제(제주도 폐지 및 4개 시,군을 2개 시체제로 조정)
⑤ 기타( )
이 응답결과 확인 전에 전제해야 할 것이 있다. 2-1)설문에서 ③번을 선택한 118명은 제외된 상태에서 조사된 결과인 것이다. 응답결과를 보면, 4-1)에서 ①응답자(230,39.5%), ②응답자(352, 60.5%)이다. 이미 제외된 118명은 행정체제개편을 원하지 않는 응답자들이다. 그래서 이 118명을 ①응답자에 포함시키면 ①행정운영식만 개선(348, 49.8%),②행정구조조정 및 운영방식개선(352, 50.2%)로 오차범위 내에 있다고 해석할 수 있다. 어느 한쪽이 압도적이라고 할 수 없다는 것이다.

4-1)에서 ①을 응답한 응답자들이 4-2)의 보기에서 응답할 수 있는 보기문항은 ⑤기타 뿐일 개연성이 높다. 그러나 조사결과는 ⑤번 응답자가 한 명도 없다. 필자는 여기서 설문조사의 신뢰성에 강한 의문을 제기한다. 왜냐하면 4-2)의 보기 ①-④문항은 계층구조 개편과 관련한 내용이다. 4-1)에서 ①행정운영방식만 개선을 선택한 230명중에 4-2)의 ⑤번 기타를 선택한 응답자가 한 명도 없다는 것은 4-2)질문내용이 가정을 전제로 한 질문이라 할지라도 믿기 힘든 결과다. 이러한 문제를 차치하더라도 설문문항 2-1)에서 이미 배제된 118명을 포함시킨다면 제주광역시 체제는 실질적으로는 39.9%만 선호하고 나머지 60.1%는 반대하는 의견인 것이다.

4-2)설문지 보기를 보면 보기에 따른 설명이 있는데, 과연 도민들이 이러한 설명만으로 제주도 체제, 제주광역시 체제, 4개 시군체제, 2개시 체제에 대해 이해하고서 응답했을까 라는 의문이 든다. 적어도 의회존폐여부, 선거여부, 시장, 군수 직선제 여부와 도표정도의 정보(예 보기카드)는 알려주고서 설문에 임했어야 하지 않을까? 즉 체제개편에 대한 개념설명이 너무 추상적 이여서 도민들이 이해하기가 힘든 설문이다.

3.점진적 대안과 혁신적 대안의 문제점

점진적 대안이든 혁신적 대안이든 공통적으로 제주도에 권한을 집중하자는 것이다. 이것은 분명히 지방분권의 이념과도 맞지 않고, 참여정부의 로드맵에서 밝혔던 보충성의 원칙에도 위배되는 것이다. 다분히 비전(국제자유도시)실현에만 초점이 맞추어져 있는 것이다.

1) 점진적 대안의 문제점

행정구조의 모형에서 기존 광역,기초단체의 관계를 수평적 구조에서 수직적 구조로 전환하고 운영시스템도 행정의 효율성을 최적화하기 위해서 제주도 중심으로 되어 있다.
기관간의 관계에 있어서도 사무배분을 명확히 한다고 하면서도, 제주도 중심으로 사무배분(국제자유도시실현과 관련한 사무는 제주도로 이관)하고, 국제자유도시 실현과 관련된 사무외 기타사항의 원할한 조정을 위하여 구속력 있는 협의체(지방자치단체조합 구성, 강제설립방식으로)를 설치하고자 하는 것은 참여정부의 지방분권 원칙인 보충성의 원칙에 위배(제주도는 통합과 조정역할의 사무만 갖고 나머지는 기초단체로 이양하는 것이 지방분권의 정신에도 맞음)되는 것이다. 내부운영방법에 있어서도 6급 이상 공무원인사권을 도지사로 이관하고, 읍면동도 인구3만을 기준으로 구역을 적정화하겠다고 하는 것은 지방자치훼손(시장군수의 인사권까지도 도지사가 갖겠다는 것임)과 마을 공동체의 혼란과 구역조정으로 인한 비용문제 등이 발생할 소지가 많다.
그리고, 도로 집중된 권한을 견제하는 장치도 역부족이다.
지방의회의 기능은 전문위원 증원, 조례제정권 확대, 지방의정옴부즈만제도 등 참여정부의 분권 로드맵을 재탕하는 수준이거나 그 이하다. 주민참여 방안(지역발전위원회, 시군조정위원회)도 그동안 문제점으로 제기된, 정실인사로 유명무실해진 위원회를 설립한다는 것은 주민참여에 대한 기만이며 또 다른 비효율을 낳을 수 있는 것이다.

2) 혁신적 대안의 문제점

만약 행정의 효율성을 강조한다면 행정계층과 자치계층 모두를 줄이는 방안이 옳다고 본다. 그러나 혁신적 대안은 행정계층은 주민이 행정에 대한 접근성을 어렵게 하는 읍면동(3만기준) 구역조정과 자치정신을 훼손하는 시장, 군수 임명제를 주장하면서 정말로 비효율을 낳았던 행정계층(3계층)은 그대로 유지하고 있다.
오히려 권한과 처우의 부족 등으로 제 기능을 다하지 못했던, 그래서 이제 뭔가 주민의 진정한 대의기관으로 발돋움하려는 기초의회를 없애겠다는 것이다. 결국 행정계층은 그대로 유지하면서 기초의회 폐지와 기초단체장을 도지사가 임명하겠다는 것이다. 이것은 과거로의 회귀와 다름없다.
다음은 각종 특례와 관련된 것이다. 우선 문제는 과연 정부가 제주도를 특별히 보아서 배려를 해 줄 것인가 이다. 사무특례야 그렇다 치더라도 조직특례의 기구 설치권, 인사특례의 표준정원제 특례와 공무원 채용 및 보수특례 인정, 재정특례의 지방교부금 특례 등은 다른 지역 자치단체들과의 형평성을 고려하지 않고 중앙정부가 흔쾌히 승낙할 수 있을까 라는 의문이 든다.
그리고 구정협의회 문제다. 생색내기용이라는 인상을 지울 수가 없다. 기초의회가 없어지기 때문에 구청장의 독주를 견제할 장치로써 구정협의회를 등장시킨다. 이미 권한은 도지사가 다 갖고 있는데, 도지사의 대리인에 불구한 구청장을 견제하는 기구를 만드는 것은 또 하나의 비효율이다. 그리고 협의와 동의, 심의권만을 갖고서 제대로운 견제와 감시기능을 수행할 수 있다는 것은 나무 위에서 물고기를 찾는 것과 같다.

3) 점진적 대안과 혁신적 대안간의 비교분석의 문제점

표1>최종용역보고서 196페이지 참조
위의 점진적 대안과 혁신적 대안간의 비교분석을 보면, 개편 용이성과 소요 비용성만 점진적 대안이 우세하고 나머지 대안 수용성 등 3가지는 혁신적 대안이 우세하다고 분석하고 있다.
대안 수요성에서 주민 60.5%가 획기적 변화를 기대한다고 주장하고 있으나 수요조사에서 배제된 118명을 포함하면 어느 대안이 수용성이 확연히 높은지 판단하기 힘들다.
대안 수용성에서도 보고서는 혁신적 대안에 대한 지지가 높고 참여정부의 일반적 견해 역시 혁신적 대안에 대한 긍정적 시각을 견지하고 있다고 주장하고 있으나, 혁신적 대안에 대한 지지(118명 포함)는 47.9%가 아니라 39.9%로 주민의 60% 정도는 혁신적 대안을 지지하지 않고 있다. 그리고 참여정부의 일반적 견해는 아직 없는 상태이다.

4. 부정적인 면과 다른 대안에 대한 분석의 부재

보고서는 계층구조개편을 통해서 얻을 수 있는 행정의 효율성 측면만을 부각하고 있다. 자치계층을 없앰으로써 발생하는 문제, 인구 3만을 기준으로 읍면동 구역을 조정했을 경우의 문제, 그리고 공무원들의 인력감축의 문제, 권한의 집중으로 인한 비효율의 문제, 제주인구의 52%를 차지하는 제주시로의 집중현상(도지사가 선거로 뽑히기에 당선을 위해 예산과 정책이 제주시로의 쏠림현상)등에 대한 구체적 서술이 최종용역보고서에서는 없다.
계층개편에 대한 문제는 많은 정보제공과 토론을 통해 주민의 동의와 합의를 이끌어 내야 하는 것임을 유념해야 한다.
계층개편과 관련하여 보고서는 점진적 대안과 혁신적 대안만을 거론하고 있다. 다른 대안에 대한 연구와 분석도 필요하지 않을까?
먼저, 기존 행정,자치계층 체제를 유지하면서 기초와 광역간의 중복사무(보고서에서는 중복사무 88개로 규정)에 대해, 조정과 통합의 사무는 광역이 맡고 기초생활과 민원과 관련한 사무는 기초가 맡아서 책임규정을 명확히 하고, 국제자유도시 추진과 관련하여 필요한 업무를 한시적(2011년까지)으로 광역이 갖는 방법도 생각해 볼 필요가 있다.
다음으로, 위에서 서술한 중복사무에 대한 규정을 명확히 하고, 지금 생활권과 행정권의 불일치를 보이는 북군과 남군을 동군 서군 체제로 구역을 조정하고, 이에 따른 비용은 정부가 부담하는 방식도 생각해 볼 필요가 있다. 그리고 기초자치단체를 기관통합형으로 운영하는 방식도 있고, 동에 대한 기준도 도시와 농촌을 차등적용하는 방식도 고려해 볼 만하다.

Ⅲ. 그래도 우려되는 것들

이렇게 최종보고서(안)의 문제점을 중심으로 살펴보았으나, 아직도 우려되는 점들이 많다. 먼저, 계층구조 개편을 이번 국회에서 주민투표법이 확정되면 곧바로 주민투표를 통해 결정하겠다고 공공연히 얘기되고 있는데, 과연 도민들의 충분한 인식과 토론이 이루어질지 우려된다. 예를 들어 여수시, 여천시, 여천군의 시군통합도 94년, 95년, 97년 3번에 걸친 주민투표 끝에 성사되었다. 주민투표의 절차와 책임성의 문제는 주민투표법이 제정되면서 해결된다고 하더라도, 제주도의 인구분포상 제주시가 제주도의 52%정도를 차지하고 있다. 이러한 상태에서 주민투표결과가 서귀포시, 남군, 북군이 어떤 한 쪽 안에 과반수이상을 득표하더라도 제주시의 투표결과에 따라 결정된다면 어떻게 할 것인가? 이랬을 때 서귀,남,북군 주민의 과반수 득표의 문제는 어떻게 할 것인가? 차후에 서귀,남군,북군 주민들의 집단반발이나 법정소송 등의 문제는 또 어떻게 할 것인가? 괜한 기우일지 모르나 충분히 일어날 수 있는 일이다.
둘째, "제주지역 경제규모 등 도세가 열악한 사태임을 감안할 때 행정구조를 축소하는 것은 제주도의 위상저하, 중앙절충의 한계, 권한의 비대한 집중 등 역기능적인 문제점을 안고 있다"며 "신중하게 접근해야 할 중대한 과제"라고 강상주 서귀포 시장이 말했다. 용역보고서 작성한 관계자는 기초단체화 할 수 있는 우려들을 법적으로 규정하면 된다고 하지만 결국 법안의 통과는 제주도가 하는 것이 아니다. 기초단체화 우려를 막을 수 있는 조항을 수정 또는 삭제하여 통과된다면 그 책임은 누가 져야 한다는 것인가?
셋째, 지방자치법상 상호 독립된 법인격을 갖는 기초단체의 의견수렴과정 없이 광역차원에서 일방적으로 추진하는 것도 우려가 된다. 그리고 시군 및 주민의 반발을 의식해서 그런 것인지 주민공감대 확보전략만 있지 구체적 일정도 없다. 예측 가능한 일정을 하루속히 공개해야 한다
넷째, 용역보고서에 보면 인구 50만을 기준으로 그 이하면 효율성이 플러스이고, 100만 이상이 되면 마이너스가 된다고 한다. 이랬을 때, 인구의 증가(2011년 : 62만), 관광객의 증가(2011년 : 9백만정도), 기업의 증가(국제자유도시 개발계획 참조)로 인한 요소들까지 염두에 두었을까?
다섯째, 다음은 우리나라의 지방정부의 구역과 규모가 얼마나 큰 지를 말해 주고 있다. 기초정부당 평균 면적과 인구에서 미국(261㎢, 7,180명),이탈리아(3.7㎢,7040명),프랑스(15,1㎢,568명),독일(2.4㎢,5,452명),일본(117㎢, 38,442명), 한국(427㎢,199,440명)이다.
(기초자치단체의 국제간 비교, 이원우 논문 재구성,2001)
현재 제주도가 추진하고 있는 특별도로의 단일계층제가 채택이 된다면 그 자체가 기초와 광역을 동시에 겸하게 된다. 그러나 주민통제와 주민접근성 면적은 1,845㎢, 인구는 54만 명으로 늘어난다. 제주도가 추정한 바대로 앞으로 국제자유도시가 추진된다면 인구의 증가가 급증할 것이기 때문에 인구규모가 커질 것은 명약관화하다. 그렇게 되면 통솔의 규모는 더욱 확대되어 질 것이며 이에 비례하여 주민통제와 주민접근성은 더욱 어려워질 것이다.(양영철교수 논문 참조)

Ⅳ. 나오며

이렇게 최종보고서의 문제점과 우려되는 점을 살펴보았다. 결론적으로 최종용역보고서(안)는 혁신적 대안 즉, 1특례시 4구를 선호하고 있다. 이것의 문제는 간단하게 기초단체장과 기초의회를 없애서 행정의 효율성을 기하겠다는 말이다.
혹자는 행정의 민주성은 주민이 원하는 것을 해주면 되는 것이 아니냐고 말한다. 그리고 선거의 폐단을 목청껏 높인다. 맞는 말이다. 그러나 민주주의는 그것의 내용만으로 완결되는 것이 아니다. 그토록 피를 흘리며 만들어낸 것, 주민이 자기의 대표자를 선택할 수 있는 권리, 이것이 선거제도다.
민주주의란 제도와 내용이 결합되어질 때 진정으로 실현되는 것이다. 그리고 선거의 폐단만을 주장하는 사람들, 미래에 달라질 선거문화는 왜 예측 못하는가? 깨끗하고 공정하며, 주민의 참여와 비판 속에서 만들어지는 올바른 선거는 요원하다고 생각하는가?
아니다. 분명히 할 수 있다. 만약 할 수 없다면 민주주의도 없는 것이다.
분명 자치단체가 주도해서 가치 지향적으로 주민들을 설득하며 적극적으로 추진해야 할 것이 있고, 반대로 철저하게 주민의 의견을 듣고 토론과 합의를 통해 주민에게 천착해야 하는 것도 있다. 이번 계층구조 개편은 후자여야 한다.