난개발 우려되는 제주시도시계획조례
난개발 우려되는 제주시도시계획조례
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제주시가 재상정한 제주시도시계획조례안이 2일 제주시의회 도시관광위원회가 완화해 수정, 통과시킨 안을 시의회가 최종 심의 가결하였다.
제주시의회는 재산권 행사 보장 등을 감안하여 조례를 제정하였지만 앞으로 제주시의 난개발 현상이 불가피할 전망이다.
이에 따른 제주시 조례안의 문제점과 제주시가 가야할 개개인의 토지이용권 보장과 토지정책에 방향에 대해 살펴보기로 한다.
다음 글은 제주시도시계획조례안이 본회의를 통과하기 전에 작성된 것으로 제주환경운동연합 이영웅 사무국장이 제주환경련 소식지 '오름과 바당'과 함께 '제주의 소리'에 기고한 글을 일부 편집해 싣는다. [편집자 주]



도시계획조례 제정배경

종전의 「도시계획법」과 「국토이용관리법」이 통합되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」로 올 1월부터 시행이 되었다. 도시계획법은 도시계획의 수립 및 집행에 관한 필요한 사항을 규정하는 법이었다. 그리고 국토이용관리법은 국토이용계획이 입안, 결정, 토지 거래의 규제와 토지이용의 조정 등에 관한 사항을 정한 법이었다.


제주시도시계획조례 추진 경위

상위법이 통합, 시행됨에 따라 제주시는 기존의 도시계획조례를 대신하는 새로운 도시계획 조례를 지난 3월 31일 입법예고에 들어갔다.

주요내용으로 허가 없이 할 수 있는 토지분할제한면적을 종전 200m^이상에서 1,000m^이상(자연취락지구 500m^이상)으로 상향조정하고 종전에 건폐율(대지면적에 대한 건축면적의 비율)과 용적률(대지면적에 대한 지상 건축물의 연면적 비율)로 제한했던 녹지지역은 난개발 방지차원에서 층수가 제한되어, 자연녹지지역의 경우 4층 이하에 3층 이하로 강화하였다.

그러나 전체적으로 보았을 때는 친환경적인 수준으로 조례가 강화되었다고 평가할 수는 없다. 주거지역과 상업지역의 경우 대부분 완화된 용적률을 적용하였는데, 특히 준주거지역의 경우 표준조례안이 용적률 300%인 것에 반해 제주시조례안은 400%, 일반상업지역 표준조례안은 500%인 것에 반해 제주시조례안 1,000%로 상당히 완화되었다.

그럼에도 불구하고 제주시조례안은 크게 바뀌지 않은 채 시의회에 상정이 되었고, 시의회 상임위위원회는 지난 7월 10일 제주시가 상정한 조례안을 더욱 더 완화시켜 수정,가결하였다.

주요 완화된 안을 보면 보전녹지와 생산녹지의 용적률을 50%에서 60%로 수정하였다. 이는 용적률 10%의 완화는 크게 문제되지 않을 것처럼 보이지만, 생산녹지의 경우 용적률이 10% 상향조정됨으로써 건축물의 층수는 2층에서 3층으로 높아지게 된다. 또는 자연녹지에서의 층수 제한을 3층 이하에서 4층 이하로 완화시켰고, 허가없이 할 수 있는 토지분할 제한면적을 당초 1,000m^(취락지구 500m^)에서 4..m^(취락지구 200m^)로 수정하였다. 이는 그나마 제주시가 난개발을 억제하고 토지의 효율적 이용을 계획했던 의도를 전면 후퇴시켜버린 처사가 아닐 수 없다.

조례안의 문제점

제주시가 제주시도시계획조례안은 시의회의 반대의견을 의식해서인지 당초 입법예고했던 안보다 상당부분 후퇴한 조례안을 제시하고 있었다.
쟁점이 되었던 사안 중 첫째, 허가 없이 할 수 있는 토지분할 제한면적에 대해서는 '주민의견 및 시의회 상임위원회 의견존중'이란 이유로 당초안 1,000m^(취락지구 500m^)을 수정하여 시의회 상임위가 결정한 안 400m^(취락지구 200m^)를 따르고 있다. 이는 주민의견이라고 볼 수 없는 이해관계가 걸려있는 일부 토지주들의 의견일 뿐만 아니라 시의회 본회의에서 부결시킨 취지와 의도를 전혀 파악하지 못하는 처사일 따름이다.
둘째, 녹지지역 내 용적률은 당초안 50% 대신에 60%로 상향조정하여 이 역시 토지주와 시의회 상임위의 의견을 그대로 수용하고 있다.
셋째, 녹지지역 내 건축물의 층수제한 범위는 당초안이었던 3층이하로 규정하면서도 "경관유지에 지장이 없는 지역으로 도시계획위원회의 심의를 거친 경우 4층 가능"이라는 예외조항을 두었다.

더욱이 쟁점이 되었던 사안은 모두 양보를 하면서도 주거지역과 상업지역의 완화된 내용에 대해서는 전혀 수정을 하지 않았다. 결국 제주시도시계획조례는 토지이용의 친환경적인 새로운 패러다임의 적용과 난개발 방지를 위한 지속 가능한 도시계획관리라는 원칙적인 입법취지를 완전히 상실한 누더기 조례안이 되어버렸다.

제주시지역의 난개발의 현실

현재 제주시는 도심지뿐만 아니라 녹지지역까지도 심한 난개발로 몸살을 앓고 있다. 도심지의 경우 지난 96년 경관고도규제계획을 마련하여 일반주거지역, 준주거지·상업지역에 대해 20 -35m로 고도를 규제하던 것을 25-55m로 대폭 완화하였다.

그리고 그린벨트가 해제되면서 마련한 도시계획 재정비 안은 종전의 미관지구를 없애고, 일반주거지역을 1·2종으로 분류하였다. 그러나 4층 이하 저층 주택의 건축만 가능한 1종 일반주거지역은 10%에 지나지 않고, 15층까지 건축이 가능한 2종 일반주거지역이 대부분을 차지하게 되었다. 이뿐만 아니라 건축법이 완화되면서 도심지 여기저기에 나홀로 아파트가 속속 들어서면서 건설과정에서 소음, 분진, 진동 등의 문제와 이후 교통문제, 통풍, 채광 등으로 인한 민원이 끊이지 않고 있는 실정이다.

녹지지역의 난개발은 더욱 심각한 수준이다. 언론보도에 따르면, 지난해 제주시 지역의 건축허가 건수는 1571건이며, 이 가운데 자연녹지 등에 들어서 건축물은 376건(23.93%)으로 건축물 4건 가운데 1건 꼴로 자연녹지에 들어선 셈이라고 한다. 이는 일반주거 지역 신축 건축물 867건에 이어 두 번째 많은 것으로 상업지역 229건, 준주거지역 84건보다 훨씬 많은 것이다. 또한 자연녹지에 들어선 건축물 가운데 단독주택이 128건인 반면 다세대와 연립주택·아파트 등 공동주택도 52건이 들어서 녹지잠식은 물론 난개발의 주범이 되고 있다.

이처럼 난개발이 이뤄지는 것은 제주시가 2001년 마련한 당초 도시계획조례에는 자연녹지내 용적률을 80%로 제한했으나 시의회 심사과정에서 100%로 완화돼 결국 지상 4층 규모의 연립주택을 허용했기 때문이다. 또한 건폐율을 20%로 제한하고 개발면적의 30%를 조경토론하고 있으나 나머지 50%는 주차장을 건설하는 것은 물론 나중에 조경면적까지 주차장으로 조성함으로써 적지 않은 녹지면적이 잠식되고 있다.

제주시 생태도시 조성을 위하여

난개발을 억제하고 지속가능한 도시개발을 위해서는 이에 대한 규제는 필요하다. 또한 토지주들에 대한 재산권의 본질적인 내용인 사용권, 수익권, 처분권 등은 보장되어야 한다.

토지는 생산이 불가능한 고정된 상품이며, 수명이 영구적이지도 않고, 그 용도가 단일하게 고정된 것 또한 아니다. 이러한 특성 때문에 토지를 시장의 원리에 마냥 맡겨 둘 경우 자연환경의 파괴와 도시환경의 악화가 일어나고, 도시계획이 무원칙적인 결과로 타나날 수밖에 없다.

따라서 헌법에서도 규정하듯이 모든 국민의 재산권을 보장함과 동시에 재산권의 행사는 공공복리에 적합해야 하고, 공공의 필요에 의한 재산권의 수용과 사용 또는 전환을 법률로 규정할 수 있도록 명시하고 있다. 특히, 토지재산권은 강한 사회성 내지는 공공성으로 말미암아 이에 대해서는 다른 재산권에 비하여 보다 강한 제한과 의무가 부과될 수 있다. 곧, 토지 이용규제의 배경이 되는 것이다.

그러나 공익을 항상 사익에 우선시 하는 것 또한 법 질서를 유지하는 올바른 방범은 아니다. 이러한 조처가 설득력을 얻기 위해서는 토지주에 대한 재산권 보상의 범위가 포함되어야한다. 따라서 현재 쟁점이 되고 있는 제주시도시계획조례 역시 토지이용에 대한 규제가 전제되어야 하며, 이에 따른 토지주에 대한 재산권 보상범위를 포함시켜는 것이 옳다. 시의회는 토지주의 재산권 보호 이유를 들어 조례의 완화를 내세울 것이 아니라 재산권 보상범위를 다각적으로 고민하는 것이 우선 순위인 것이다.

이를 위해 논의될 수 있는 것은 첫째, 녹지지역에 대한 토지매입이다. 둘째, 개발이익 환수를 통한 보상재원을 확보하는 방안이다. 셋째, 토지의 소유권과 개발권을 분리하는 방안이다. 우리나라의 경우 토지소유권에 개발권이 포함되어 있는데, 토지소유권의 사회성·공공성을 주목하여 개발권을 별로 분리하여 국·공유화하는 방법이다. 넷째, 개발권 양도제도의 도입이다. 재산권이 제한되는 토지주에게 손실에 해당되는 만큼의 개발권을 주고, 그 개발권을 다른 지역의 개발에 활용 또는 매각하도록 하는 방법이다.

그러나 개발권의 수요를 만들기 위해서는 토지이용규제를 매각하도록 하는 방법이다. 그러나 개발권의 수요를 만들기 위해서는 토지이용규제를 대폭 강화하여 단계적으로 도입해야 가능하다는 것이 전문가들의 지적이다. 끝으로 선 계획 후 개발 체제의 확립이다. 개발이 필요한 경우 그때서야 선정하고 개발을 하는 것이 아니라 토지의 효율적 이용을 위한 체계적인 계획이 선행되어야 하는 것이다.

이상의 방안은 자치단체가 추진하기에 버거운 정책일 수도 있다. 그러나 생태도시를 추구하는 제주시가 나아가야 할 방향이 명확하다면 이에 대한 힘있는 추진과 중앙정부에 대해 지속적으로 요구해 나가야 한다. 생태적으로 건강한 제주시를 꿈꾸는 많은 시민들이 함께 할 것이기 때문이다.
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