제주섬의 해안과 중산간 할 것 없이 경관과 전망 좋은 곳은 대부분 각종 ~리조트, ~타운, ~호텔, ~유원지 등으로 이미 개발되었거나 공사가 진행 중이다. 지난 해 11월 제주특별자치도에서 발표한 자료에 따르면, 제주도에는 총 61개소의 관광지, 유원지, 투자진흥지구가 개발되어 운영하고 있거나 공사 중이다. 이들 가운데 헬스케어타운, 신화역사공원, 백통신원리조트, 블랙파인리조트, 제주신화빌라스, 녹지제주리조트 등 크고 작은 리조트와 유원지들이 중국자본에 의해 개발되었다. 

중국인들은 제주도가 국제자유도시를 선포하면서 무사증입국제를 도입한 2002년부터 밀려들기 시작하여 2010년부터 제주도에 중국 관광객은 폭발적으로 늘어났다. 제주를 찾는 중국 관광객은 2011년 57만, 2012년에 108만, 2013년 181만, 2014년 285만, 2015년 223만, 2016년 306만 명으로 정점을 찍으면서 제주도 관광지에는 중국인들로 넘쳐났다. 하지만 우리나라에 사드(고고도미사일방어체계)가 배치되면서 그에 대한 보복으로 중국당국이 한국 단체여행 금지를 시키는 바람에 중국 관광객은 2017년 74만, 2018년 66만 명으로 급감하였고, 2019년 107만 명으로 어느 정도 회복되다가 2020년 코로나19 팬데믹으로 무사증제도가 폐지되면서 10만 명으로 곤두박질하였다. 

제주도는 2002년 제주국제자유도시로 출범했지만 글로벌 금융위기 등으로 대규모 사업장의 투자가 어려워지자 외자유치를 위해 부동산 투자이민제도를 2010년 2월 1일부터 2023년 4월 30일까지 시한부로 시행하기로 했다. 이는 외국인이 관광단지 및 관광지에 있는 미화 50만 달러(또는 한화 5억 원) 이상의 콘도미니엄, 펜션, 호텔 등 휴양체류시설을 매입할 경우 거주비자(F-2)를 발급해주고, 5년 후에는 영주권(F-5)을 주는 제도이다. 영주권을 받은 외국인과 그 자녀에게는 내국인과 동등한 공교육을 받을 수 있는 기회와 의료보험 혜택이 주어지며, 한국 내에 어디든 거주하면서 부동산을 매매하는 등 경제활동을 할 수 있고, 거주지역의 도지사와 도의원을 뽑을 수 있는 지방 참정권도 주어진다. 

중국은 사회주의체제여서 토지 소유가 인정되지 않는다. 그런데 중국인들도 부동산 투자이민제도 덕분에 본국과 가까운 세계적인 관광지 제주도에서 ‘대대손손 물려줄 수 있는’ 건물과 토지를 소유할 수 있고, 자유주의체제에서 한국인들과 동일한 혜택을 누리면서 살아갈 수 있다. 이 얼마나 환상적인가. 게다가 제주도의 콘도, 펜션, 호텔 등 휴양체류시설에 투자했다가 영주권을 얻고 난 후에 되팔고 서울 등지로 이주할 수도 있으니, 중국인에게 제주도는 더 없이 좋은 기회의 땅인 셈이다.

그리고 제주특별자치도는 투자진흥지구 인센티브 제도를 도입하여 호텔업, 휴양업, 유원지시설 등에 투자하는 내·외국인에게 법인세, 취득세, 재산세, 개발부담금, 농지보전금 등을 면제하거나 감면해주고 있다. 중국자본들은 투자진흥지구 인센티브 제도와 부동산 투자이민제도를 활용하여 제주도의 해안, 중산간, 도심할 것 없이 크고 작은 땅을 닥치는 대로 매입하여, 중국인에 의한 중국인들을 위한 제주도 개발을 시작했다. 그 결과 그 좋던 곶자왈이나 마을목장과 대규모 토지들이 중국인들에게 팔려나가면서 부동산 가격은 천정부지로 뛰었고 난개발이 이뤄졌다.

2010년 부동산 투자이민제도가 도입되자 중국인들은 휴양체류시설인 콘도 158채를 매입하였고, 절정을 이루던 2013년과 2014년에는 1,175채 콘도가 분양되었다. 이후 하지만 2017년 사드보복이 시작되고 한중관계가 악화되고 2019년 코로나19 팬데믹으로 국제교류가 단절되면서 2020년에는 외국인들에게 단 2채의 콘도만 분양되었고, 거주비자(F-2)를 신청한 사람은 단 한 명도 없었다. 그렇지만 제주에 부동산 투자이민제도가 도입된 이후 2021년 6월까지 외국인의 휴양체류시설 투자실적은 1961건, 1조4700억 원이고, 거주비자(F-2)를 발급받은 이는 991명, 영주권(F-5) 취득한 이들은 659명이다. 그리 볼 때 중국인들이 휴양체류시설을 매입하지 않은 것은 부동산 투자이민제도가 엄격해서가 아니라, 사드배치로 인해 한중관계가 악화되고 코로나19 팬데믹으로 한중교류 자체가 어려워지고, 부동산 가격의 상승으로 투자가치가 사라졌기 때문이다.

2023년 4월이면 부동산 투자이민제도가 종료된다. 앞으로 2년도 채 안 남았다. 제주특별자치도 투자정책팀에서는 “투자실적 감소로 운영 효과가 저하되고 있어 제도 개선이 필요하며, 연구결과물이 도출되면 추후 특별법 개정까지 검토하겠다”고 한다. 하지만 이참에 부동산 투자이민제도가 과연 누구를 위한 것이고, 우리가 얻은 것과 잃은 것은 무엇이며, 여전히 이 제도가 유효한 제도인가에 대해서 냉정하게 평가해봐야 한다.

처음 이 제도를 도입한 2010년에 비해 2021년 현재 제주도의 토지와 부동산 가격은 비교할 수 없을 정도로 상승했다. 따라서 지금은 중국인들이 부동산 투자이민의 기준인 미화 5만 달러, 한화 5억 원은 턱없이 낮은 액수가 되어버렸다. 중국 부자들에게 5만 달러는 그리 큰돈이 아니다. 무비자 지역인 제주도에 들어와서 부동산에 투자하면 거주비자를 내주고, 5년만 지나면 영주권을 얻어 우리나라 어디에든 살면서 공교육과 의료보험혜택을 받을 수 있으며, 지방참정권을 보장받아 자신들의 권리행사를 할 수 있게 된다. 더군다나 요즘 정부에서 부동산 투기를 억제하기 위해 각종 규제를 내놓고 있으나, 외국인들은 그런 규제의 사각지대여서 내국인보다 유리하게 부동산을 사고팔면서 이익을 챙길 수 있다. 그런 상황에서 부동산 투자이민제도를 더 완화하여 외국인에게 더 많은 인센티브를 준다는 것은 도민정서상 도저히 용납될 수 없는 일이다.

그동안 제주도는 투자진흥지구 인센티브와 부동산 투자이민제도를 도입하여 침체된 건설경기를 살리고 휴양체류시설을 분양하면서 각종 세금을 거뒀다. 하지만 그것은 부동산 과열로 제주도민의 주거비용 상승과 난개발로 생태계파괴와 환경훼손이라는 대가를 지불한 것을 감안하면 그리 큰 성과라 보기는 어렵다. 그리고 중국인들은 경관과 전망이 좋은 곳을 점유함으로써 정작 도민들은 그것을 향유할 수 없게 되었다는 점도 주목해야 한다. 혹자는 외국인들이 소유한 토지는 제주도 전체의 1.2퍼센트이고, 중국인 소유지는 0.53퍼센트에 불과하다고 한다. 하지만 그것은 제주도 전체 면적은 한라산 천연보호구역, 곶자왈지대, 오름과 계곡 등을 합한 것에 대한 비율이어서 결코 작은 면적이 아니다. 제주도에 개발할 곳이 거의 남아있지 않고 부동산 가격이 많이 오른 상황에서 개발과 투기를 부추기는 부동산 투자이민제도는 더 이상 순기능을 하기 어렵다고 본다.

중국 투자자와 관광객의 폭증으로 부동산이 폭등하고, 2016년에는 1,585만이라는 전대미문의 관광객 수를 기록한 바 있다. 하지만 당시에 여행사, 호텔, 매장, 식당 등의 관광시장은 중국 업체들이 장악함으로써 제주도를 무대로 중국인이 돈벌어가고, 정작 제주도가 버는 돈은 전체 관광비용의 5퍼센트도 채 안 되었다는 보도도 있다. 상황이 그러다 보니 중국관광객들은 넘쳐났지만 도민경제에는 그리 도움이 되지 않았고, 오히려 폐기물 증가, 교통체증, 거주비용 상승을 가져와서 제주도민의 삶의 질은 이전보다 훨씬 더 악화되었다. 부동산 투자이민제도는 도민보다 중국인에게 더 많은 이익을 가져다주는 제도이다. 우리 국민은 중국에서 토지를 소유할 수 없는 상황에서 중국인은 대한민국 토지를 소유할 수 있게 하는 부동산 투자이민제도는 상호주의 원칙에도 어긋난다.

이제 제주도는 양적 성장을 넘어 질적 성숙의 단계로 나아가야 한다. 제주도의 양적 성장 시대를 이끌던 부동산 투자이민제도가 서서히 막을 내리고 있고, 2023년 4월에 자동 종료되도록 해야 한다. 그런데도 제주특별자치도가 부동산 투자이민제도를 더 완화하려 한다거나 연장하려 한다면 문자 그대로 시대착오적인 행태라 하지 않을 수 없다. / 윤용택 논설위원·제주대 교수