[기고] 황인호 - 행정계층구조 개편 논란에 부쳐
사실 행정구조개편은 지난 2002년 이전에 국제자유도시에 대한 논의가 이루어질 때 그 국제자유도시의 형식이 될 새로운 행정계층구조라는 집을 지었어야하는데 이 눈치 저 눈치 보면서 선거와 자기의 이해관계 등을 정략적으로 검토하면서 차일피일 미루어 오다보니 좋은 기회들을 여러 차례 놓친 것이 사실입니다.
그러다보니 최근 마무리를 앞둔 행정계층구조개편논의가 제주도민 전체의 분열로 보여지고 이 과정에서 자기 주장에 대한 정(正)의 논리와 반(反)의 논리를 하나로 합하는 진정한 합(合)을 이루기 위한 토론은 없고 지엽적인 부분의 흠집만 찾으면서 감정 싸움으로 번지는 것도 사실입니다.
물론 행정계층구조개편이라는 새로운 집을 짓는데 아무런 잡음이 없이 지어질 수는 없습니다. 하지만 이런 잡음들은 1차적으로 행정계층구조개편을 추진하는 주체들의 자기논리부족과 둘째로는 다양한 논의를 하나로 모으려는 노력이 부족했던 점이 문제이며 일부 지도층의 이해관계에 따른 감정적이고 개인적인 대응과 반대를 정치논리로 이용하려는 순수하지 못한 일부의 발상 때문이기도 합니다.
또한 햔재 논쟁의 중심이 되고 있는 '풀뿌리민주주의와 주민자치' 그리고 '막강한 제주도지사의 권한에 대한 견제'의 경우 그 구체적인 내용보다는 피상적인 형식만을 초점에 두고 있어 행정계층구조개편의 건설적인 논의를 방해하고 있는 것 같아 새로운 정립이 필요합니다.
본인은 혁신안을 지지하는 한 도민으로 행정계층구조개편에는 도민 누구나 자유로운 의견개진이 필요하다는 생각에서 논쟁의 중심에 있는 '풀뿌리민주주의와 지방자치' 막강한 제주도지사의 권한 견제방안', '통합계층구조에서의 효율적인 공무원 구조'에 대해 개인적인 의견을 개진해보고자 합니다. 이 행정계층구조개편이라는 논쟁이 민주 대 반민주의 논쟁이나 주적간의 대립논쟁이 아닌 제주도의 미래와 발전을 위한 논쟁이므로 저의 견해에 서로간의 이견차이가 있거나 부족한 부분이 있더라도 보다 멋진 제주도라는 집을 짓기 위한 하나의 벽돌이라 생각하고 이해해주기 바랍니다.
(1) 풀뿌리민주주의와 지방자치는 형식보다 다양한 주민의견 수렴이 먼저
무엇이 진정한 의미의 풀뿌리민주주의이고 지방자치인가에 대한 새로운 고민이 필요한 시기입니다.
과연 지금과 같은 3단계 행정구조가 진정한 풀뿌리 민주주의이고 혁신안은 반민주주의입니까?
1991년 기초자치단체의 의원선거를 시작으로 우리나라에서 지방자치가 시작되었습니다. 물론 주민들의 의견이 의회를 통해 행정에 보다 많이 반영된 것도 사실이며 행정에 대한 견제가 많이 이루어진 것도 사실이다. 하지만 여러 부작용이 나타난 것도 사실입니다. 기초단체만 문제가 있고 광역은 문제가 없다라고 생각하는 도민은 단 한 명도 없으며 전국의 어느 자치단체의 의회라도 문제를 일으키지 않는 의회가 없을 정도로 제주도만의 문제가 아닌 전국적인 문제이며 결국은 시스템의 문제인 것입니다.
오죽하면 시민단체들이 자리욕심과 권위주의 그리고 부패한 일부 의원들을 대상으로 의회무용론을 이야기하면서 피켓시위까지 하겠습니까?
즉 이제까지 풀뿌리민주주의라는 지방의회가 제 기능을 못하는 구조를 갖고 있기 때문입니다. 더욱이 소수의 지방의회는 자치단체와의 결탁이 가능하여 자치단체에 대한 견제 기능이 현저히 떨어지는 것이 사실이며 제주도내 일부 기초의회와 같이 상임위조차 구성이 힘든 인원인 일부 기초의회나 제주도 전체를 20여명도 안되는 광역의원들이 전문성을 갖춘 보좌관조차 없이 어떻게 제주도정을 제대로 견제 감시 할 수 있겠습니까?
지금의 행정구조를 그대로 놔둔채로는 도저히 지금보다 나아진 풀뿌리민주주의나 지방자치를 기대할 수도 없으며 지금과 같이 때만 되면 감투싸움에 눈먼 지방의회, 보조금까지 횡령하는 지방의회를 개혁할 수가 없습니다.
이제는 풀뿌리민주주의라는 지방의회의 시스템도 바꿔야합니다.
혁신안을 통해 제주도의 지방의원수를 최대 50-60명까지 확대해야하며 이 지방의원 중 최소 30%이상을 비례대표제로 하여 지역의 대표성을 지닌 지방의원과 사회 각 분야의 전문성을 갖춘 많은 분들이 제주도의 진정한 주민자치를 위해 제주도정도 감시하고 전문적인 대안제시도 가능해야만 말뿐인 풀뿌리민주주의가 아닌 실질적인 풀뿌리민주주의가 가능해 질 수 있습니다.
특히 다양하고 세분화된 상임위원회 구성을 통해 전문성있는 지방의회가 가능해지며 혁신안으로 인해 보다 가용인원이 늘어난 공무원들 중 우수한 공무원을 지방의회에서 정책보좌관으로 활용해서 생산적인 지방의회를 만들어 낸다면 그것이 바로 제주도민 모두가 바라는 진정한 풀뿌리민주주라 할 수 있을 것입니다.
혁신안을 반대하는 시민단체에서도 지금의 혁신안을 무작정 반대만 한다면 지금의 지방의회를 생산적인 지방의회로 바꿀수가 없습니다.
진정 제주도에 대한 견제와 감시, 전문성있는 정책대안 제시, 그리고 주민과 함께 하면서 다양한 의견을 수렴할 수 있는 생산적인 지방의회를 생각한다면 지금의 시스템에 머물지 말고 과감하게 혁신안을 통해 제주도의 지방의회를 다른 지역과 차별화된 풀뿌리주주의의 산실로 바꿔나가기 바랍니다.
(2) 제주도지사의 권한은 단지 고무줄 권한일 뿐인데...
제주도지사의 임기는 4년이며 지금 현재도 제주도지사의 권한은 제주도에서 가장 막강한 권한을 갖고 있습니다. 그러다보니 제주도지사의 비서실장쯤에게도 몇 천만원씩을 건내는 그런 사건까지 벌어지고 있으며 당선만되면 다음날부터 다시 선거운동을 한다라는 말이 나올정도로 왜곡된 구조를 갖고 있습니다. 이는 지금의 제주도지사의 권한이 권한만 많고 견제 수단이 약하기 때문입니다.
이것은 제대로 제주도지사를 견제할 의회가 부족한 의원정수와 보좌할 전문인력 부족, 상시적인 회기체제 미확보 그리고 가장 중요한 행정의 의회경시 풍조등으로 제 힘을 발휘할 수 없는 구조 때문이며 도민들이 직접 견제할 정책에 따른 주민소환제도 등이 정착되어있지 않기 때문입니다.
아마 시장 군수제도가 폐지되는 혁신안이 이루어질 경우 제주도지사의 권한은 지금보다 더 막강해질수도 있습니다. 특히 중앙정부를 대상으로 하는 행정협상력에 따른 제주도지사의 권한과 지위는 더욱 막강해져야합니다. 그래야만 중앙정부나 각부처와의 예산확보나 투자유치에서도 훨씬 유리할 것이며 1%의 경제논리로 타 시도에 빼앗기는 혜택 때문에 느끼는 상대적 박탈감도 제주도지사가 힘이 있어야 막아낼 수 있습니다.
혁신안에서의 제주도지사의 권한은 제주도를 대표하는 대외적으로는 막강한 권한을 가져야하며 제주도내에서는 의회로부터의 체계적이면서 과학적인 견제와 감시, 도민들로부터는 정책에 따른 주민소환까지도 가능한, 즉 일을 잘하면 무한한 권한, 일 못하면 임기도 못 채우는 고무줄 권한이 되어야 하며 이러한 제주도지사의 권한 제한을 특별자치도 법제화를 통해 시스템으로 정착, 실현시켜야 합니다.
특히 제주도지사의 시장임명권도 임명전 청문회제도와 사전 의회 승인 및 의회에서 임명된 시장에 대해 해임동의안을 제출할 수 있도록 특별자치도 하위법령을 통해 명확히 권한을 제한시킨다면 제주도지사가 무소불위의 권한을 행사한다는 것은 불가능하며 보다 더 제주도의회와의 협의를 통해 능력 있는 분들이 임명될 수 있으리라 봅니다.
현재 이 행정계층구조 개편과 혁신안을 현 제주도지사를 겨냥해서 정략적으로 비판하는 분들도 있는데 지금의 도지사가 10년 100년 도지사를 누리는 것이 아닙니다. 혁신안이 통과될 경우 바로 1년 후면 새로운 혁신안의 도지사를 선택하는 것입니다.
즉 지금의 도지사가 싫어서, 지금의 도지사의 정책에 흠집내기 위해서 혁신안을 반대할 것이 아니라 혁신안을 통해 1년 후엔 내가 뽑은 새로운 제주특별자치도의 도지사가 탄생시킬 수 있으며 10년 20년 후의 제주도 미래를 생각한다면 대외적으로는 강력한 제주도지사, 도민의 의견을 항상 존중하는 제주도지사를 만들 수 있는 시스템을 혁신안을 통해 만들어내야 합니다.
(3) 무늬는 다같은 지방공무원인데 계급이 있어서야...
고위공무원 중 일부 기초단체장을 준비하시는 분들은 당연히 목표가 상실되기 때문에 개인적인 이유로 혁신안을 반대하는 것은 이해를 할 수 있습니다. 하지만 묵묵히 제주발전을 위해 봉사하시는 공무원이라면 지금의 혁신안을 통해 공무원내부의 문제를 해결하는 기회로 삼아야 합니다.
사실 공무원 중에는 행정계층구조가 개편됨으로 인해 공무원의 인원이 축소될까하는 우려를 하는 분들도 계시리라 생각하며 특히 공무원 노조에서는 이부분에 민감하시리라 생각합니다.
제주도에서는 어떤 일을 하려할 때 인원이 없어서 못한다는 말을 많이 합니다.
청년실업도 해결하기 힘든데 인턴사원 서류까지 준비하고 거기다가 고용촉진훈련 기안까지 몇 개씩 업무를 떠맡고 지역경제를 회생시켜야하는 경제분야, 한사람이 수천개의 업소를 관리해야하는 위생분야, 축제준비도 제대로 못하는데 다른 업무까지 산더미같이 쌓여있어 제 시간에 퇴근도 못하는 관광분야, 1차산업이 친환경으로 변화되어야하는데 인력이 없어서 준비를 못하는 농수축산분야 등 제주도의 주력산업인 1차산업과 관광분야 지역경제 분야 등에서는 많은 인원이 부족한 것이 사실입니다.
공무원 수는 한정되어있고 시군이 분리되어 효율성은 떨어지고 똑같은 내용으로 제주도와 4개시군이 나뉘어서 기안을 해야하는 불합리한 구조에서 정작 공무원들은 밤 세워서 일을 해도 제주도민들은 공무원에게 일 안한고 만 합니다. 제대로 일 할려고 한다면 할 일은 많은 것이 행정인데 효율성이 떨어지는 지금의 구조로는 능동적으로 일하기가 힘든 것이 사실입니다.
혁신안이야말로 지금 현재 제주도에서 적극적으로 추진해야할 분야에 인력을 과감하게 재배치하여 집중적으로 추진할 업무를 세분화하고 주민들의 일상적인 분야까지 적극적으로 행정이 다가가서 주민에게 일하는 공무원으로 신뢰받을 수 있는 기회입니다.
또한 그동안 보이지않게 나타나는 시군 공무원과 도청공무원간의 위화감과 도 시군 읍면동 등 행정 각 계층간의 공무원간의 교류가 활발히 이루어질 수 있는 유일한 대안입니다.
같은 지방직공무원 중에 신제주는 상전이고 구제주는 하인이냐는 푸념, 도시군간의 인사교류가 하늘의 별따기 만큼이나 힘들고 단체장들의 입맛에 의해 선택되어지는 그런 수동적인 불합리한 인사구조는 이제 바뀌어야 합니다.
진정 공무원을 생각하는 공무원노조라면 지금과 같은 불합리한 구조가 바뀔 수 있도록 혁신안과 특별자치도를 통해 다면평가 등의 합리적인 인사를 위한 혁신인사평가위원회의 구성과 도와 읍면동의 순환근무제도 정착, 팀제에 의한 일하는 공무원으로 바꾸어가야 할 것입니다.
(4) 혁신안이 무작정 비난받는 이유는 그동안의 권위적이고 사농공상에 찌든 제주도정때문
위에서 혁신안을 찬성하는 저는 혁신안을 통해 제주도가 담아내야 할 몇몇가지를 정리해보았습니다. 특히 지금 행정계층구조 개편과 관련하여 가장 논쟁이 되는 부분들에 대해 혁신안과 특별자치도를 통해 담아내야 할 내용 위주로 적어보았습니다.
그러나 이와 같은 나름대로 의미를 가진 혁신안이 제주도에서 가장 혁신적이라는 시민단체로부터까지 견제를 이유는 바로 수십년간 이어 온 제주도정의 권위적이고 사농공상에 찌든 관성 탓입니다.
혁신안을 준비하는 사람들이 제주도에서 가장 혁신적이라는 사람들의 의견을 전혀 수용하지 않고 먹고 튀는데에만 익숙한 일부 정치교수들의 의견만으로 행정계층구조를 준비했으며 행정계층구조위원회 또한 다양한 의견을 수용할 틀이 되지 못했던 것이 가장 큰 문제입니다.
이러한 문제들이 앞으로도 해결이 되지 못한다면 행정계층구조 혁신안은 사상누각이 될 수 밖에 없기 때문에 남은 기간과 특별자치도의 법령에서라도 다양하고 혁신적인 제주미래를 담을 시스템을 만들어야 합니다.
이런 시스템이 동시에 수용되지 않고 무늬뿐인 혁신안이 된다면 무소불위 권력의 도지사, 주민은 안중에 없는 독선행정만이 남을 것입니다.
지난 몇 년동안 제주도에서 국제자유도시, 특별자치도, 행정구조개편 논의 등을 이끌어 오는 과정에서 우리는 자칭 전문가라는 지역주민과는 괴리된 교수들의 탁상공론에 너무나 많은 시간을 빼앗겼으며 도민분열의 원인이 되었습니다.
이제라도 제주도정은 제주도의 미래를 고민하는 다양한 목소리를 제주도정의 틀안으로 담을 수 있도록 최선의 노력을 해야만 혁신적인 새로운 행정계층구조가 이루어질 수 잇을 것입니다.
(5) 새로운 혁신안을 만드는 주체는 제주도지사나 시장군수가 아닌 혁신적인 세력입니다.
어떤 사람들은 제주도지사에게 행정계층구조를 선택하라고 윽박지릅니다, 또 어떤 사람들은 시장군수에게 자기 자리에 대한 욕심 때문에 혁신안을 반대한다고 욕을 해댑니다.
그러나 그 사람들은 앞으로 5년이내에 어떤 식으로든지 제주 정치무대에서 사라질 사람들입니다. 도민들이 결정해야할 행정계층구조를 왜 1년 임기도 안 남은 제주도지사가 어느 안이라 결정해야 합니까? 그리고 시장 군수 지방의원이 왜 목소리를 높여야 합니까?
그들의 역할은 현재 논의중인 점진안과 혁신안이 주민들에 의해 결정될 수 있도록 멍석을 마련하는 일로 그쳐야 합니다. 그 멍석에서 점진안과 혁신안을 결정할 사람은 앞으로 10년 20년 아니 50년후의 제주도의 주인인 바로 제주도민의 몫입니다.
특히 제주의 건강한 시민사회단체라면 지금의 행정계층구조의 논의에서 제주도의 혁신안보다 더 혁신적인 행정계층구조의 안을 대안으로 준비하는 것이 바람직한 일이지 지금의 혁신안이 다소 맘에 안든다고 원점으로 돌아가자고 주장하는 것은 올바른 선택이 아니라고 생각합니다.
시민단체는 지금이라도 혁신안에 대한 조건부 찬성를 통해 새롭게 혁신 구조의 틀을 새롭게 짜내야합니다. 지금의 혁신안에 대해 부족한 부분이 있다면 머리를 맞대고 실사구시의 정신으로 그 부족한 부분을 특별자치도의 법령을 통해 채워내야 합니다.
지금 이 기회를 놓친다면 앞으로는 어떤 형식으로든 행정계층구조에 대한 논의는 사라지게되며 현재와 같은 부조리는 더욱 더 심해져서 감투싸움에 찌든 지방의회, 제주도지사나 시장 군수들의 견제와 감시는 점점 더 힘들어지게 될 것이며 이런 부조리에 대한 시민단체의 피켓시위도 점점 그 효력이 상실 될 것입니다.
이제라도 우리 제주의 미래를 위해 위에서 제가 제기했던 것을 중심으로 혁신안에 채워나갈 보다 구체적인 대안을 제시하는 시민단체가 되길 바랍니다.
맺으면서
지금 제주경제는 너무나 어렵습니다.
건물마다 붙어있는 점포임대, 폐업처리, 파격세일 등 하루하루 살기가 힘들다고 말합니다.
하지만 지금 제주도는 행정계층구조, 특별자치도, 국제자유도시, 평화의 섬 등 저 멀리 펼쳐져있는 무지개만 쫒아가는 것같아 안타깝습니다. 이러한 논쟁이 벌어지는 지금도 동문시장에서 장사하는 상인은 물건하나 더 팔기위해, 관광 일선에서 관광객을 유치하는 여행사는 손님 한명이라도 더 받기 위해 열심히 노력하고 있습니다.
준비가 덜되고 내용이 부실한 현재의 행정계층구조에 대해 어떤이는 '살 물건이 없는 상태에서 도민에게 고르라고만 강요한다'라는 표현을 씁니다.
하지만 싸움은 말리고 흥정은 붙이라는 말이 있습니다. 다소 설계도면이나 조감도에 나타난 집이 맘에 안든다고 집을 안 짓는 것보다는 주민투표라는 벽돌 하나 하나를 쌓으면서 보다 더 좋고 제주도민 살기 좋은 집으로 만들어 내는 것도 우리 제주도민의 역량이라 생각합니다. 특히 그 집이 현재의 제주도지사를 위한 집이 아닌 1년후 5년 후 10년 20년 후 우리 모두의 집이라는 생각을 잊지 맙시다.
하루 빨리 행정계층구조에 대한 논의를 보다 혁신적으로 마무리하고 새로운 틀에서 제주 사회의 지도자와 도민 모두가 지역경제 회생을 위해 노력한다면 혁신안이 뭔지 점진안이 무엇인 해군기지가 무엇인지 모르면서도 한 가정을 이끌어 나가기 위해 노력하는 이름 모를 상인들도 지금의 경제 사정보다는 훨씬 나아지는 미래를 맞이 할 수 있을 것입니다.
황인호 시민기자
amy120@lycos.co.kr