글로벌 시대를 맞아 무역장벽이 사라지면서 해외의 값싼 농산품들이 하루가 다르게 밀려들어오고 있다. 그 여파로 옛날 ‘천야지대본’이라 불리었던 농업은 기반이 초토화 되었고, 농민들은 어쩔 줄 몰라 하늘만 쳐다보고 있는 모습이다. 그러나 식량공급의 생명줄인 농업을 버릴 수는 없는 일이고, 또 농업이 환경보전 및 녹생성장 패러다임과 밀접한 관련을 가지고 있다는 점에서 그냥 방치해서도 안 되는 일이다.
  
 그래서 많은 국가들이 농업에 많은 예산을 쏟아 부으며 어떻게든 농업을 살리려 애를 쓰고 있다. 특히 한국처럼 고향에 대한 귀속의식이 강하고, 농촌출신 국민들이 대다수를 차지하는 나라들은, 더욱 농업 육성과 농민 보호에 열성을 쏟고 있다. 그러나 들어가는 돈만큼 성과가 별로 나타나지 않자, ‘이럴 바엔 농업을 포기하고 식량을 모두 수입해다 먹자’는 극단적인 여론마저 등장하고 있다.
 
 세계 대다수 나라에서 농업이 항상 해결하기 어려운 과제로 남아 있는 이유는 바로 이 때문이다. 이처럼 많은 국가들이 경제효율성이 떨어지는 농업문제로 골머리를 앓고 있지만, 뉴질랜드만은 예외적으로 과감한 농업개혁을 통해 농업부문이 성공을 거두면서 많은 나라에게 ‘모범 사례’로 회자되고 있다.
 
 뉴질랜드 농업이 위기에 처한 것은 1960년대 말 양모가격의 폭락과 1973년 영국의 EC 가입으로 안정적인 수출시장을 상실한 데 기인하였다. 이러한 어려움을 타개하기 위해 뉴질랜드 정부가 추진한 보조금 지급과 조세 감면 등은 국제경쟁력 약화를 초래했고, 이로 인해 수출부진과 과잉생산, 가격하락, 소득감소라는 악순환으로 이어져 1980년대들어 국가부도 위기상황에 직면했다.
 
 1984년 집권한 노동당 정부는 난국을 타개하기 위해 정치·경제 전반에 대한 대폭적인 개혁정책에 착수하여 농업 보조금 철폐를 통한 경제개방화, 정부와 민간부문의 효율성 제고 등 시장지향형의 경쟁구조를 지향하였다. 초저금리 농업융자는 시장금리에 근접하도록 끌어올렸고 무료로 제공하던 검사·검역·농촌지도사업 등의 정부 서비스에도 사용료를 부과했다.

 뉴질랜드 농민들은 농업개혁 후 3년간 농가 수익성 저하, 농지가격 급락, 부채 급증, 농촌지역경제 침체 등 엄청난 고통을 감내해야 했다. 하지만 뉴질랜드 정부는  경제 전반에 걸친 개혁을 동시에 추진함으로써 고통을 농민에만 전가하지 않고 모든 국민이 고통을 분담하게 했다. 특히 개혁에 따른 부작용을 최소화하기 위해 부채 재조정을 통한 농가회생프로그램 실시, 탈농가를 위한 새 집, 가구구입 지원 프로그램, 한계농가에 대한 한시적인 특별영농프로그램, 피폐해진 농촌지역경제의 활력을 증진시키기 위한 지역공동체 내 민간차원의 노력에 대한 정부 지원 등 다양한 프로그램을 치밀하게 추진했다. 그 결과 양모 등 수익성이 낮은 전통적 농업부문이 약화되고 수익성이 높은 낙농, 사슴, 원예 등으로 농업부문이 다각화되었으며 농업 노동생산성도 2배 증가됐다. 정부의 보호아래 ‘땅짚고 헤엄치다’ 곤경에 빠졌던 농업이 고통스런 개혁 덕분에 국제경쟁력을 갖춘 선진농업으로 성장한 것이다.

 뉴질랜드 농업개혁의 성공 포인트는 정부가 시장개입을 중단함으로써 궁극적으로 농가의 국제경쟁력을 강화시켰다는 점이다. 뉴질랜드는 많은 점에서 우리와 다르기 때문에 우리가 벤치마킹하기에는 분명 한계가 있을 수밖에 없다. 그러나 과도한 농업 보호정책을 펼치면서 국제경쟁력을 상실한 후 겪은 고통과 이를 극복하기 위해 펼친 농업개혁 추진과정은 제주 감귤농업이 나아갈 방향을 설정하는 데 많은 시사점을 준다.

 우리 제주 경제에서 감귤농업이 차지하는 비중은 아주 높다. 감귤은 도내 농업인의 86%가 재배하고, 연간 생산액이 전체 농산물의 50%를 상회할 정도로 제주경제에서 실로 중요한 위치를 점하고 있다. 이는 수치상 그렇다는 것이고, 우리 도민들의 정서에 감귤이 미치는 영향력은 그 이상이라고 할 수 있다. 감귤 풍작과 흉작에 따라 제주 사회의 전체 분위기가 엎치락뒤치락하는 것을 보면, 이처럼 위력적인 작물은 찾아보기 힘들다.

 이런 감귤산업이 국내경제의 개방화, 세계화추세에 따라 큰 위기를 맞고 있다. 직접적인 타격을 가한 것은, 미국 칠레 등 전통적인 농업강국들과 체결한 FTA(자유무역협정)이다. 몇 해 전, 우리 제주 도민들은 ‘한미 FTA’ 협상 타결 소식을 듣고 억장이 무너지는 듯한 좌절감을 느꼈다. 서울에서 발행되는 신문과 방송들은 별로 보도를 하지 않았지만, 한미 FTA가 제주 감귤산업에 미치는 타격은 매우 엄청나다.

 한 조사보고서에 따르면, 한미 FTA에 따른 감귤산업과 관련산업의 직접 피해액은 연간 최소 678억원에서 최대 1998억원에 이를 것으로 추정되고 있다. 이는 제주농가 총 감귤소득(2005년 기준)의 10~30%에 달하는 수준으로 한미 FTA 발효시 제주 경제가 큰 위기상황에 처할 수 있음을 의미한다.
 
 한국과 칠레, 한국과 미국, 한국과 싱가포르 간에 FTA가 체결된 데 이어, 얼마 전엔 한국과 유럽연합(EU) 간에 FTA가 체결되었다. 양국 의회에서 비준이 이루어지면 2011년 7월 1일부터 발효될 예정이다. 한EU FTA가 발효될 경우 피해가 예상되는 품목은 양돈, 낙농, 양계가 대표적이며, 그 중에서도 양돈이 가장 큰 피해를 입을 것으로 예상되고 있다. 제주도는 돼지고기의 주산지라는 점에서 한EU FTA는 제주도에 적지 않은 타격을 줄 듯싶다.

 우리 정부는 또 일본과 중국 등 우리 주변을 둘러싼 경제대국들과도 FTA를 체결하는 문제를 진지하게 검토하고 있다. FTA 체결국가가 늘어나면 늘어날수록, 우리나라 농업은 값싼 해외 농산물의 위협에 더욱 시달리게 될 것이다. 이 같은 대외개방은 우리 제주도민 입장에서는 마땅치 않은 정책이지만, 결국은 받아들일 수밖에 없는 시대의 흐름이고 여건변화라 할 수 있다.

 따라서 진부하게 들릴지 모르겠지만 ‘위기는 기회다’는 격언처럼, 이번 FTA 위기를 기회로 삼아 제주 농업의 ‘르네상스’를 일으킬 각오를 다져야 한다. 우리가 스스로 일어서지 않으면, 밖에서 도와줄 사람이나 기관이 별로 없기 때문이다. 특히 경제개방의 직격탄을 맞은 감귤산업 종사자들이 더욱 분발할 필요가 있다. 

 그러나 지금까지 나온 제주도 감귤정책을 보면, 앞에서 언급한 뉴질랜드 농업개혁의 흐름과는 정 반대의 길을 가고 있지 않나 하는 생각이 든다. 날이 갈수록 지자체의 개입 강도가 높아지고, 개입 범위도 넓어지고 있는 것이다. 예를 들어 생산단계에서의 간벌, 열매솎기는 기본이고, 수확단계에서 유통명령 시행 단속, 소비촉진운동, 그리고 감귤 판매에 이르기까지 가능한 모든 수단이 동원되고 있다.

 이런 정책은 농가소득 보전이라는 목적을 달성한다 하더라도, 농민들의 행정 의존도를 크게 키움으로써 장기적인 자립 기반을 오히려 훼손하는 부작용을 낳게 될 것이다. 지금은 이런 임기응변적인 대책이 아니라, 감귤재배 농가의 근본 체력과 위기극복 정신을 강화하는 환골탈태(換骨奪胎)의 정책 대응이 필요하다. 

 이런 점에서 필자는 제주 감귤농업을 재건하기 위한 몇 가지 제안을 하고자 한다.  첫째, ‘경쟁력 강화’라는 정책의 일관성을 유지해야 한다. 제주도에서 감귤은 ‘정치 작물’이라는 오명을 벗지 못하고 있다. 제주도의 핵심 산업이라는 명분 때문에 도정 책임자들이 그간 감귤산업 동향에 일희일비(一喜一悲)하면서 그때그때의 위기를 모면하는 땜질식 정책을 쏟아내 왔기 때문이다.

 이렇다보니 적정생산을 유지하기 위한 구조조정은 흐지부지되고, 가격만 적당히 유지하는 ‘온정주의적’ 미봉책만 남발되었다. 이런 미봉책이 효과를 전혀 거두지 못한 것은 우리 모두가 잘 알고 있다. 사실 감귤정책은 이제 나올만한 것은 다 나왔다고 할 정도로 새로운 게 전혀 없다. 중요한 것은 정책의 건수가 아니라, 정책을 제대로 집행하는 것이다. 이런 결과가 나온 데는 우리 공무원들의 의지가 부족했기 때문이 아닌가 싶다.

 지난 도정에서도 공무원 동원을 자제하고 농가 자율로 생산을 제어하겠다는 정책을 수차례 공언했지만, 제대로 지켜졌다고 보는 사람은 별로 없을 것이다. 우근민 도지사는 취임 초기 ‘사람이 문제’라는 언급을 했었다. 우 도지사의 지적처럼, 정책을 입안하고 구체적으로 실현하는 과정에서 공무원들의 의식과 의지는 정책의 성패를 결정한다. 이젠 임기응변식 정책을 재탕, 삼탕할 게 아니라, 제대로 된 정책을 일관성 있게 밀어붙일 때이다.

 둘째, 스스로 노력하는 농민들에게 더 많은 지원을 하는 차별적인 지원책이다. 감귤 산업이 도민경제의 주 소득원이라는 비중을 감안할 때 도정이 감귤의 생산과 유통 등에 정책적 지원과 관심을 갖는 것은 당연하다. 그러나 지나친 보호는 도정에 대한 의타심을 키우고 결국 생산농가의 경쟁력을 떨어뜨리게 되고, 다른 밭작물 재배 농가와의 형평성에도 어긋난다는 점을 유념해야 한다.

 재정의 한계 때문에서라도 모든 농민들을 지원하기는 어려운 상황이 되었다. 따라서 경쟁력을 갖추기 위해 노력하는 농민만이 살아남도록 적자생존을 유도하는 것이 진정으로 감귤 농가를 배려하는 길이라 생각한다. 이 과정에서 ‘선택과 집중’이 반드시 필요하다. 엄정한 기준으로 경쟁력이 있는 농가는 집중 육성하고, ‘무임승차’ 의식에서 벗어나지 못한 농가는 과감히 도태시켜야 한다. 이를 통해 농가의 규모화, 생산의 선진화를 동시에 이끌어내야 한다.

 이를 위해 중앙정부와 긴밀한 협조를 통해 감귤농가의 소득감소 피해를 최소화하는 동시에 감귤농업 부문의 구조조정을 꾸준히 추진함으로써 감귤농가가 일거에 큰 어려움에 처하지 않도록 대비해야 한다. 또 선진국에서 볼 수 있는 것처럼, 감귤농업의 구조조정 결과로 발생하는 은퇴농가에 대해선 지자체가 재교육을 실시하여, 이들이 새로운 직종으로 이동하여 안정된 생활을 영위할 수 있도록 지원해야 할 것이다.

 셋째, 생산자간 자율적 품질경쟁이 활성화될 수 있는 제도적 기술적 기반을 조성함으로써 감귤농업 부문의 중장기적 경쟁력을 강화해 나가야 한다. 품질이 우수한 감귤을 생산하는 농가에 대해서는 과감한 인센티브를 부여함으로써 고품질 감귤 생산에 대한 농가들의 참여 의지를 고취시켜야 한다. 이들 농가들에게는 정책자금의 우선 배정, 선진지 벤치마킹, 물류비 차등 지원 등의 정책적 배려가 필요하다.

 특히 정책자금의 운용에 있어서 뉴질랜드 농업개혁의 성공사례를 적극 벤치마킹할 필요가 있다. 장기적으로 감귤농가들이 국제경쟁력을 가질 수 있도록 하기 위해 현행 정책자금의 축소 여부에 대한 신중한 검토가 필요하다. 이와 함께 산업의 균형발전 및 공정경쟁 유도를 위해 정책자금 종류별로 차등화 돼 있는 이차보전율을 축소 조정하는 것도 검토할 필요가 있다.

 넷째, 농민들이 감귤농업 개혁에 효과적으로 대응할 수 있도록 감귤산업 정책에 대한 단계별 로드맵을 조속히 제시하여야 한다. 제주도 자치정부가 예측 가능한 감귤정책을 하루빨리 제시함으로써 농가 스스로 준비하는 영농을 계획할 수 있도록 해야 한다.

  또 선진국들과의 FTA 체결로 외국인 투자환경이 개선되는 점을 활용하여 외국인 투자 유치에도 적극 노력해야 한다. 감귤산업에는 생산 분야만 있는 것이 아니다. 필요하다면 유통, 마케팅, 수출 분야에서 외자를 효과적으로 유치해 제주의 감귤산업이 국제적인 경쟁력을 갖추는 데 이용하는 지혜도 필요하다. 이상이 제주도 당국과 공무원들에게 드리는 고언이다.

 다음은 제주도민과 농민들께도 몇 가지 말씀을 드리고 싶다. 제주도에서 태어난 필자는 오랫동안 서울에서 근무하다가, 한국은행 제주본부장으로서 3년간 근무하면서, 우리 제주 농민들이 겪는 어려움을 현장에서 직접 보고, 이를 해결할 수 없는 데에 많은 안타까움을 느꼈다. 부실한 제조업 기반, 그리고 농업과 관광업에 크게 의존하고 있는 우리 제주도의 산업구조적 불리함은 앞으로 반드시 타파해 나가야 할 사안이다. 
 
 더 잘 사는 제주도를 만들려면, 우리들이 힘을 하나로 모아야 함은 당연하다. 그러나 필자가 보기엔 최근 수년간 여러 정치적 사건을 겪으면서, 우리 제주도민의 마음이 서로 갈려 있고, 오히려 갈등이 더 큰 게 아닌가 하는 생각이 든다. 제주도가 4년 전 ‘특별자치지역’이라는 지위를 획득했지만, 이것이 제주도의 경제력 향상과 도민들의 생활수준 향상에 도움이 된 게 거의 없다. 왜 이런 현상이 발생하고 있는지 우리가 곰곰이 생각해보아야 한다.  
  
 이 시점에서 무엇보다 중요한 것은 우리 제주도민들이 사회의 갈등과 분열을 타파하여 도민의 역량을 지역경제 발전에 집중하는 노력이라 하겠다. 특히 우리 제주도의 근본인 제주 농민들의 의식 전환이 중요하다. 더 이상 위기의식과 분노에만 빠져 있어서는 안 되며, 미래를 향해 뛰어 나가야 한다.

 우리 제주 감귤농업이 놓여있는 지금의 상황은 치열한 자구노력 없이는 위기를 벗어나기 쉽지 않은 형국이다. 새로운 환경에 적응하고, 새로운 살 길을 모색하기 위해 ‘지혜’를 모으고, 새로운 목표에 도전하는 ‘용기’가 필요하다. 한미 FTA 체결에 따른 피해에 대해 정당한 보상과 지원을 요구하면서도, 필연적으로 다가오고 말 미래의 환경 변화에 대해서도 대비를 해야 한다.
 
 필자는 감귤 산업의 구조조정과 관련해, 몇 가지 고언을 하고 싶다. 첫째, 감귤 농가들의 자율적인 체질 개선 노력이다. 시장 질서를 교란시키는 불량 감귤의 유통 차단, 간벌, 열매솎기 등도 강력한 자율의식으로 전개해야 한다. 이를 통해 지금까지 관행화 됐던 관(행정) 의존적 태도를 과감히 벗어야 한다.

 둘째, 감귤산업을 지키는 ‘감시자’의 역할 강화다. 지금까지 감귤농가들은 비상품 감귤 유통, 정책자금의 목적외 사용, 폐원 후 감귤원 재조성 등 감귤산업 경쟁력 강화에 역행하는 사례들을 잘 알고 있으면서도 이를 묵인해 왔다. 이 같은 행위들을 방치할 경우 농가 모두, 감귤산업 전체가 몰락의 길로 빠르게 접어들 것이다. 이젠 감귤농가 스스로가 이런 ‘탈선의 길’에 빠진 농가들을 계몽하고 바로 잡을 수 있는  ‘선의의 감시자’가 돼야 한다.
 지역 언론들도 일방적인 도민 정서 달래기에서 벗어나야 한다. 그동안 도민의 섭섭함과 울분을 지역 언론이 잘 대변해 왔으며, 또 그렇게 하는 것이 마땅하다. 그러나 언론에는 지역사회 여론 주도자(opinion leader)로서 한 차원 더 높은 역할이 요구된다. 따라서 균형 있는 비판능력을 동원하여 정책담당자에게는 건설적인 비전과 이의 실현을 위한 아이디어를 제공하고, 실의에서 빠진 제주도민에게는 미래를 준비할 수 있도록 용기와 희망을 주는 역할을 적극적으로 수행해야 한다.

 지금 제주도는 경제성장의 위기, 사회통합의 위기, 재정의 위기, 미래비전의 위기라는 ‘4대 위기’에 봉착해 있다. 제주 도민들이 보다 나은 미래를 맞기 위해선, 이러한 문제들은 아무리 고통스럽더라도 반드시 해결해야 한다. 이 밖에도 국제자유도시와 제주특별자치도의 완성을 위한 수많은 과제들이 우리를 기다리고 있다. 결코 쉬운 과제들은 아니지만, 우리들이 힘을 하나로 합치기만 하면 충분히 극복 가능한 것이라 생각한다.

 그 옛날, 우리 제주도는 수시로 감귤 값이 폭락하여 농가의 어려움이 극심할 때가 많았고, 오일 쇼크와 IMF위기 때는 수많은 영세자영업자가 도산하여 경제전체가 얼어붙었다. 그러나 우리는 그 많은 역경을 딛고 일어섰고, 지금은 ‘제주특별자치도’라는 지위를 획득하여 전국에서 자치분권의 최선두에 서서 우리나라를 선도하고 있다.

 ‘희망은 산을 옮기고 바다를 메운다.’라는 말이 있다. 우리 모두가 세상을 바꾸어놓겠다는 희망과 의지를 가슴에 품고 한 마음으로 움직인다면, 능히 제주도를 꿈과 번영이 흘러넘치는 땅으로 만들 수 있다고 믿는다. /고운호  전 한국은행 제주본부장 <제주의소리>

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