예산정책 재편 없이 균형발전 없다

1. 들어가며

지난 네 차례의 연재를 통해 저는 ‘제주특별자치도 20년’을 조금 다른 시각에서 들여다보고자 했습니다. 화려한 구호나 목표가 아니라, 그동안 우리가 만들어온 제도의 구조, 정책의 흐름, 성장의 방식이 어떤 결과를 낳았는지를 차분하게 확인해보고자 했습니다. 그 과정에서 하나의 공통된 질문이 자연스럽게 떠올랐습니다.

“왜 도민분은 성장과 변화의 체감도가 낮고 균형발전이 더디게 느껴지는가?”

저는 그 답을 찾고 설명하기 위해, 앞선 논의들을 통해 다음의 4가지 틀을 제시해보고자 합니다. 

2. 분석의 틀: 4차원으로 읽는 예산과 GRDP

① Space(공간): 어디에서 성장하고, 어디에 쓰고 있는가
  ·제주시 중심의 인구·일자리·시설 집중  ·읍면 소멸 위험 심화  ·지역 간 기회 접근성의 격차

② Institution(제도): 특례·계획·예산이 실제로 이어지는가
  ·풍부한 특례와 계획에도 불구하고 예산·정책으로 연결되지 않는 구조  ·제도는 있지만 ‘작동체계’는 미흡한 현실

③ Function(기능): 산업·재정·행정 기능은 제 역할을 하는가
  ·산업·관광·1차산업·환경·교통 등 기능별 정책이 서로 연결되지 못함  ·정책의 우선순위와 방향성 부재

④ UBS(보편적 기본서비스): 기본적인 삶의 토대가 보장되는가
  ·의료·교육·교통 등 삶의 기본서비스의 지역 간 불균형  
  ·공간과 기능의 작동 한계가 결국 생활서비스 격차로 이어짐

이 네 요소는 서로 분리되어 있는 것처럼 보이지만, 실제로는 서로가 상호보완적 관계입니다. 그리고 이 상호작용의 현실을 가장 정직하게 보여주는 자료가 바로 예산서입니다.

예산은 말보다 솔직합니다. 제도가 제대로 작동하는지, 기능이 서로 맞물리는지, 공간 불균형을 줄일 의지가 있는지, UBS가 강화되는지…

이 모든 질문에 답하는 것은 결국 돈이 어디에 어떻게 쓰였는가입니다.

제5화에서는 지난 10년 기간을 기준(2017~2026년)으로 제주 예산과 행정시별 GRDP, 재량지출 구조, 성과지표 등을 분석하여 그동안 제주가 어떤 선택을 했는지, 그 선택이 어떤 결과로 이어졌는지를 살펴보고자 합니다.

3. 예산과 GRDP가 말해주는 것 ① 2017년 이후 예산 증가율과 GRDP 증가율의 엇박자

결론부터 말씀드리면, 제주는 “경제가 커진 속도보다 예산이 커진 속도가 더 빠른 지역”입니다. 그 안에서도 제주시와 서귀포시의 GRDP·예산 성장 패턴이 다르게 움직이고 있습니다.

먼저, 예산(본예산 기준)과 GRDP를 같이 놓고 보겠습니다.

1) 행정시별 GRDP: 2017년 vs 2022년

제주도청 GRDP 통계에 따르면,
 - 2017년 제주 전체 GRDP(명목)는 약 19조9810억원, 제주시 14조404억원(70.3%), 서귀포시 5조9370억원(29.7%) 수준이었습니다.
 -2022년에는 제주 전체 GRDP가 24조2823억원으로, 제주시 18조374억원(74.3%), 서귀포시 6조2449억원(25.7%)으로 추계되었습니다.

2017년에서 2022년 사이 제주 전체 GRDP는 약 21.5% 증가, 제주시 GRDP는 약 28.4% 증가, 서귀포시 GRDP는 약 5.2% 증가에 그쳤습니다.

연평균 성장률로 환산하면 제주 전체 GRDP는 연 3.9%대, 제주시 GRDP는 연 5.1% 정도, 서귀포시 GRDP는 연 1% 수준 성장에 머무른 셈입니다.

같은 기간 제주도 예산(2017→2026)은 전체 예산 +75.0%(연평균 6.4%), 제주시 세출 +96.2%, 서귀포시 세출 +72.1% 증가가 예상됩니다.

즉, 경제(GRDP)의 성장 속도보다 예산 증가 속도가 더 빠르고, 특히 서귀포시의 경우 GRDP는 거의 정체에 가깝지만, 예산은 연 5%대 중반 속도로 증가하는 구조입니다.

제주시의 경우에도, GRDP는 연 5% 안팎 증가, 예산은 그보다 약간 높은 6~7% 수준으로 늘고 있습니다.

이것은 단순히 “예산이 너무 많이 늘었다”는 의미라기보다는,경제가 자생적으로 커진 속도보다, 재정이 개입하는 속도가 더 빨라졌다는 것을 시사합니다. 특히 서귀포시처럼 GRDP 성장률이 낮은 지역에서 예산이 상대적으로 빨리 늘어났다는 점은, 한편으로는 균형발전 노력이었다고 볼 수도 있지만, 다른 한편으로는 “경제 기반은 약한데 예산 투입이 구조적으로 늘어나는” 재정 취약성을 키우는 요인으로도 작용할 수 있습니다.

4. 예산과 GRDP가 말해주는 것 ② 재량지출과 가용재원의 위축

다음으로, “얼마나 많이 쓰느냐”가 아니라 “얼마나 자유롭게 쓸 수 있느냐”를 보겠습니다.

제주도 예산안과 재정분석 자료를 보면 2017년 기준 재정자립도는 33.7% 수준, 2026년 예산안 기준 31% 초반까지 내려간 것으로 나타납니다. 같은 기간 의존재원 비중은 60%대 초반에서 중반으로 상승했습니다.

표면적으로 보면 의무지출(법정지출, 이자지출, 보조사업) 비율은 공식적 산정이 시작된 2020년 66.4%대에서 2026년 66.4%(5조1813억원)로 재정성장에도 변화가 없습니다. 가용재원(재량지출)은 33.6%(2조662억원)이나 공공시설[공유재산(건물) 3229개(20년)→3584개(06년)] 운영 등 속해서 지출해야 하는 각종 보조사업, 경상경비 등이 확대되면서, 서류상 “재량지출”로 분류되어 있는 항목 중 상당 부분이 사실상 손대기 어려운 준(準)의무지출로 변했습니다.

이 때문에「재정자주도」나 「재량지출 비율」 같은 지표만 보면 정책 선택의 여지가 조금 생긴 것처럼 보이지만, 실제 정책을 바꾸거나 새로운 시도를 할 수 있는 ‘체감 가용재원’은 오히려 줄어드는 구조가 형성되고 있습니다.

다시 말해 재정의 몸집은 커졌지만 “정말로 방향을 바꿀 수 있는 돈”의 비중은 줄어드는 역설적인 상황입니다.

이 점은 뒤에서 살펴볼 예산성과계획서의 성격과도 연결됩니다. 각 부서가 여러 지표를 충실히 관리하고 있음에도, 새로운 전략으로 자원을 과감히 재배분하는 것이 쉽지 않은 배경이 됩니다.

5. 기능별 예산과 성과지표: 무엇을 목표로 삼고 있는가

기능별 예산 구조는 제주의 정책 우선순위를 잘 보여줍니다.

1) 사회복지: 양적 확대와 ‘통합돌봄·정주형 복지’로의 전환
사회복지 예산은 10년간 2배 이상 늘어 전체 예산 증가분의 3분의 1 이상을 차지합니다. 2017년 8494억원(19.1%)에서 2026년 1조9730억원(25.3%)으로 증가했습니다.

2026년 성과계획서에 등장하는 지표:
 ·「제주가치돌봄」 서비스 이용자 만족도: 88.5점 (2026년 목표, 복지정책과)
 ·청년 맞춤형 정책 상담 건수: 3500건 (2026년 목표, 청년정책담당관)
 ·방문건강관리 신규 등록자 수: 4만6086명 (제주시건강증진과)
 ·청소년 안전망 서비스 제공 실적: 2만9340건 (아동보육청소년과)

주목할 점은 2017년에 존재했던 개별 급여·이용자 수 중심 지표(기초연금 수급자 수, 노인돌봄서비스 이용 인원 등)가 2026년 성과계획서에는 대부분 나타나지 않으며, 통합·예방·정주형 복지를 지향하는 지표 중 일부(생애주기 통합돌봄 대상자 수 등)는 아예 성과지표로 설정되지 않았습니다.

방향성 자체는 분명히 진전되었으나, 복지 예산이 전체의 4분의 1을 넘어선 상황에서 산업·공간·UBS 투자를 위한 재원이 상대적으로 줄어드는 문제, 그리고 복지 지출 증가가 GRDP 성장 및 재정자립도 개선으로 충분히 이어지지 못하고 있는 점은 함께 고민해야 할 지점입니다.

2) 환경·에너지: 탄소중립·순환경제를 향한 확대

환경보호 예산은 5935억원에서 1조521억원으로 약 77% 증가했습니다.

2026년 성과계획서에 등장하는 지표:
 ·그린수소 보급량: 60톤 (2026년 목표, 미래성장과)
 ·전기차 보급률: 11.5% (2026년 목표, 우주모빌리티과)
 ·1회용품 감축량: 170만 개 (2026년 목표, 자원순환과)
 ·재활용률: 62.5% (2026년 목표, 자원순환과)

환경정책이 단순한 규제·시설 관리에서 벗어나 기후테크, 자원순환 클러스터, 분산에너지, 녹색 일자리 등과 결합하는 방향으로 진화하고 있다는 점은 고무적입니다. 성과지표 역시 이러한 방향성을 정확히 반영하고 있습니다.

3) 기간산업·디지털: 담론은 ‘미래산업’, 예산은 아직 제한적

농림해양수산 예산은 절대액은 늘었지만 비중은 11.0% → 9.7%로 줄었고,산업·중소기업 예산은 6.3% → 4.2%로 비중이 더 많이 떨어졌습니다.

2026년 성과계획서에 등장하는 지표:
 ·지역주도형 R&D 조사 및 성과분석: 46건 (2026년 목표, 미래성장과)
 ·클라우드 전환율: 92% (2026년 목표, 디지털혁신과)
 ·디지털배움터 교육인원 목표 달성율: 101% (2026년 목표, 디지털혁신과)
 ·MICE 유치: 210건 (2026년 목표, 관광정책과)
 ·지역관광 활성화를 위한 관광콘텐츠 발굴: 18개소 (2026년 목표, 관광정책과)
 ·제주기점 국제 항공좌석 공급 수: 340,011석 (2026년 목표, 공항확충지원과)

주목할 점은 성과계획서에 디지털·미래산업·관광 대전환을 지향하는 지표들이 뚜렷하게 등장하지만, 이 지표들을 떠받치는 재정의 규모는 아직 제한적입니다. 또한 “AI·우주항공·청정바이오”와 같은 구체적 산업별 R&D 과제 수는 별도 지표로 설정되지 않고, 포괄적인 “지역주도형 R&D”로만 관리되고 있습니다.

정리하면 “기간산업과 디지털 연계 및 전환 부분에서의 고민이 약하고, 미래산업·디지털 전환의 필요성은 분명히 인식하고 있으나, 아직 예산 구조가 그만큼 과감하게 따라가지 못하는 단계”라고 볼 수 있습니다.

4) 국토개발·교통 – 총예산 증가율(6.4%)보다 낮은 3~3.5%대 증가

예산 구조만 보면 국토개발과 교통 분야는 10년간 3~3.5% 증가에 그쳤습니다. 그런데 더 심각한 문제는 성과지표의 구조입니다. 2026년 성과계획서 검증 결과, 제주의 공간적 형평성과 관련한 지표들은 뚜렷하게 보이질 않습니다.

예를 들어 읍·면의 접근성 개선, 생활권 기반의 교통 연계성, 기본 인프라 확충률 등과 관련한 지표들입니다. 예산도 적고, 지표도 없다는 것은 곧 정책 우선순위가 낮다는 것을 의미합니다. 이는 뒤에서 살펴볼 '동지역 중심의 이중 집중' 구조와 맞물려, 읍·면 지역의 구조적 낙후를 심화시키는 요인으로 작용하고 있습니다.

5) 보건·교육 – 전체 예산 대비 5% 수준

보건(약 3.7%), 교육(1.6%) 예산 비중은 OECD 국가 대비 낮은 수준입니다.

2026년 성과계획서에 등장하는 지표:
 ·방문건강관리 신규 등록자 수: 4만6086명 (제주시건강증진과)
 ·방문건강서비스 이용 활성화 지수: 2389 (서귀포시 서부보건소)
 ·제주도민대학 교육과정 참여자 수: 1만명 (교육정책협력과)
 ·디지털배움터 교육인원 목표 달성율: 101% (디지털혁신과)
 ·청소년 안전망 서비스 제공 실적: 2만9340건 (아동보육청소년과)

더 중요한 문제는 존재하는 지표들조차 서비스 공급의 총량(건수·참여자 수)을 측정하는 데 초점을 둘 뿐, '어디에 사는가에 따라 달라지는 삶의 질'에 대한 측정시도는 잘 보이지 않는 것 같습니다.

성과계획서 반영 등 정책적으로는 읍·면 기준 의료접근 시간(소아·응급·분만·내과), 농어촌 돌봄 공백 해소율, 읍·면 기준 문화·교육시설 접근거리 등을 고민할 필요가 있어보입니다.

즉, 보건·교육 분야의 지표는 서비스 공급의 총량뿐만 아니라, '공간 기반의 접근성 격차' 해소를 위한 노력과 시도가 필요합니다. 이것이 바로 제주형 UBS가 더 강화되어야 하는 이유이자, 동시에 "제주형 UBS 지표 체계"가 새롭게 설계되어야 하는 이유입니다.

6. 공간별 예산과 GRDP: 동지역 중심의 이중 집중

1) 행정시·동·읍·면 예산 구조

세출총괄표를 보면 제주시 예산은 2017년 1조527억원→2026년 2조653억원(약 96% 증가), 서귀포시는 6980억원→1조2016억원(약 72% 증가)입니다.

동·읍·면으로 쪼개 보면 더 선명합니다.

2017년, 전체 동지역 474억원(비중 43.6%), 읍·면 614억원(비중 56.4%) → 읍·면이 140억원 많았으나,
2026년, 동지역 787억원(비중 47.6%), 읍·면 865억원(비중 52.4%) → 격차가 78억원으로 줄어들었습니다. 

특히 제주시에서는 2017년 읍·면(374억원, 비중 53.4%), 동지역(327억원, 비중 46.6%) 구조가 2026년 동지역(550억원, 비중 51.5%), 읍·면(519억원, 비중 48.5%)으로 완전히 역전되었습니다. 동지역 예산 증가율(약 66%)이 읍·면(약 41%)보다 훨씬 높다는 점은, 동지역 중심의 투자가 빠르게 강화되고 있음을 보여주는 정량적 증거입니다.

2) GRDP와의 결합: “제주시–동지역” 이중 집중

GRDP 통계를 다시 떠올려 보면 2017년 기준 제주시 비중 70.3% → 2022년 74.3%, 서귀포시는 29.7% → 25.7%로 줄었습니다.

동시에 예산 증가율도 제주시·동지역 쪽이 더 가파르게 나타나고 있습니다.

즉, “경제(GRDP)의 중심이 제주시로 기우는 속도”와“예산이 제주시·동지역으로 쏠리는 속도”가 함께 움직이는 구조입니다.

서귀포시, 특히 읍·면 지역은 1인당 예산은 상대적으로 높더라도, GRDP 성장률과 생산 기반 측면에서는 뒤처지는 양상이 계속되고 있습니다.

GRDP, 성과지표를 공간–제도–기능–UBS 네 차원에서 다시 정리하면 다음과 같습니다.

① 공간 Space
GRDP, 예산, 인구가 모두 제주시·동지역으로 수렴하는 이중 집중이 진행되고 있습니다. 균형발전특별회계는 크게 늘었지만, 읍·면 예산 증가율은 동지역에 비해 뚜렷이 낮습니다.

② 제도 Institution
수천 개 특례와 수백 개 계획은 있으나, 이를 예산·성과지표와 구조적으로 연결해주는 장치가 부족합니다. 일부 특례 활용 지표는 과거에는 존재했지만, 최근 성과계획서에서는 사라지거나 일반 지표에 섞여 보이지 않는 경향이 있습니다.

③ 기능 Function
복지·환경 지출이 빠르게 늘어나는 가운데, 산업·공간투자(국토개발·교통) 예산은 상대적으로 뒤처지고 있습니다. GRDP 성장률보다 예산 증가율이 더 높고, 재정자립도는 낮아지는 구조가 계속되면, 재정·산업 기능의 선순환보다는 의존성이 강화될 위험이 있습니다.

④ 보편적 기본서비스 UBS
성과계획서에 의료·복지·교육·교통 관련 지표가 등장하고 있으나, 여전히 도민 체감 기준의 “서비스 접근시간”이나 “생활권별 UBS 수준”을 직접 보여주는 헤드라인 지표는 부족합니다.
특히 읍·면 지역의 UBS 수준을 예산·성과 차원에서 명확히 드러내는 지표 설계가 필요해 보입니다.

7. 나오며: 예산운용(정책)체계 재편 없이 미래는 없습니다

2017~2026년 제주 예산 분석은 한 가지 사실을 보여줍니다.

그동안 제주도민들께서 경제 및 재정성장을 덜 체감하는 것은 예산 부족의 문제도 있으나, 예산(정책)의 명확한 방향과 운용의 한계인 부분이 커 보입니다. 

 ·예산 증가율(75%)이 경제성장률(21%)보다 과도하게 높고
 ·그 증가분이 특정 공간(제주시·동지역)에 집중되며
 ·산업 기반은 약해지고
 ·UBS 격차는 해소되지 못하고
 ·제도는 예산·성과와 연결되지 못한 채
 ·재량지출마저 줄어들고 있습니다.

이재명 정부의 5극3특 전략이 제주에서 실질적 효과를 가지려면,예산의 총량이 아니라 예산의 구조와 배분 방식을 다시 설계하는 것이 출발점이 되어야 합니다.

다음 6회에서는 제주의 수백 개 계획과 5천여개 특례들이 왜 하나의 전략·하나의 예산·하나의 성과체계로 연결되지 못했는지,그리고 이를 현실에서 작동하게 만들 방법이 무엇인지 살펴보겠습니다.

참고문헌

제주특별자치도(2018), 『2018 제주특별자치도 행정시별 지역내총생산 추계 결과』, 제주특별자치도청 기획조정실.

제주특별자치도(2023), 『제주특별자치도 지역내총생산 기준년 개편 및 2022년 추계 결과』, 제주특별자치도청 기획조정실.

제주특별자치도(2017), 『2017회계연도 제주특별자치도 세입·세출 예산서』, 제주특별자치도청.

제주특별자치도(2025), 『2026회계연도 제주특별자치도 세입·세출 예산안』, 제주특별자치도청.

제주특별자치도(2017), 『2017년도 제주특별자치도 예산성과계획서』, 제주특별자치도청.

제주특별자치도(2025), 『2026년도 제주특별자치도 예산성과계획서』, 제주특별자치도청.

제주특별자치도(2024), 『제1차 제주특별자치도 탄소중립·녹색성장 기본계획(2024~2033)』, 제주특별자치도청 환경국.

통계청(2025), 「지역내총생산·지역소득 통계」, 국가통계포털(KOSIS).

행정안전부(2024), 「지방자치단체 재정분석 결과」, 행정안전부 재정분석시스템.

강혜규·김보영(2023), "지역격차 해소를 위한 보편적 기본서비스 정책 방향", 한국보건사회연구원.

OECD(2023), "Delivering Quality Education and Health Care to All: Preparing Regions for Demographic Change", OECD Regional Development Studies.

김인성

시민사회단체 활동을 거쳐 14년간 제주특별자치도의회에서 정책연구위원과 행정자치전문위원으로 활동하며, 의안 검토보고서 1300여 건과 4400여 건의 의정활동 지원을 수행한 입법·정책 전문가다. 단순한 안건 검토를 넘어 현장의 목소리를 반영한 정책 설계와 갈등 조정에 주력하며, 제도개선과 주민체감형 정책 실현을 이끌어 왔다. 행정학 박사로 현재는 제주대에서 강의(행정학)를 하고 있다.

김인성에게 제주는 단순한 근무지가 아니라 사명과 헌신의 현장이다. 그는 제주에서 축적된 자치특례와 혁신 경험을 국가 균형성장 전략인 ‘5극3특 분권형 균형발전 모델’로 확산시키며, 지역과 국가 발전을 함께 견인하는 데 기여하고자 한다.

그의 철학은 분명하다. “도민과 지역, 그리고 국가 발전을 위해 가장 좋은 해법을 찾고, 일이 되게 하는 균형자 역할을 하는 것”이다. 이러한 신념과 책임감을 바탕으로, 제주를 넘어 대한민국의 균형발전과 자치분권의 미래를 설계하는 정책 전문가로 자리매김하고자 한다.

저서 -  ｢특별지방행정기관 지방기관의 운용실태와 전략방안｣ 한국학술정보.