29일 오후 3시 이에 관한 공청회 자리에서는 지난 18일 용역 최종보고서(안) 설명회에서 최적안을 설명됐던, 1개 특례시와 2개 행정구(제주구, 서귀포구) 안을 뒤집어 1개 특례시 - 4개구로 변경, 발표됐다. 10일만에 최적안이 바뀐 것이다.

또한 '제주도 행정개혁'에 관한 용역을 의뢰 받은 한국지방행정연구원이 최적안 도출 자료 근거로 사용했던 설문 조사에 대한 문제점에 대해서도 집중 비판을 받았다.

반부패연대 홍진혁 사무국장은 "설문 조사 내용에서 '행정서비스 개편 필요성 여부'에 '필요없음'이라고 응답한 118명이 다음 설문부터 제외됐는데, 이를 제외한 숫자를 기준으로 찬성의견이 60%를 넘는다고 보고서는 주장하고 있다."며 "따라서 행정개편 방향에 있어서 주민들이 혁신적 대안을 더 많이 지지한다는 것은 다분히 의도적인 여론몰이"라고 주장했다.

더욱 큰 문제는 제주도의 미래를 결정할 이러한 사업을 추진하는데, 용역기간 또한 6개월에 불과하며, 도민들에게 최대한 내용을 사전 공개하여 충분한 의견수렴을 해야 함에도 불구 조급하게 추진하고 있다는 사실이다. 이날 공청회도 갑작스럽게 열려, 공청회가 열리는 사실 조차 모르는 도민들이 많다는 지적을 받았다.

내용적으로는 용격보고서에서 제시하고 있는, 현행 2계층제 및 4개 시,군을 유지하여 운영시스템을 제고하는 '점진적 개편' 방안과 단일 계층의 광역체제(제주특례시)를 중심으로 하는 '혁신적 개편안' 모두, 도나 특례시 단체장의 권한 강화를 주 골자로 하고 있어 오히려 지방분권의 취지에 어긋나고 있다는 비판이 제기되기도 했다. 또한 지방 재원 조달에 있어서도 중앙정부의 보조금을 유도하는 방안이 현실적으로 맞지 않다는 지적도 있었다.

이번 용역을 맡은 한표환(한국지방행정연구원) 연구실장은 " 행정체제개편의 준거로서 행정 효율성, 수요 대응성, 지역 부합성(타 지방단체와의 유기성), 지역 균형성 등을 고려해, 연구진 워크샵과 주민 설문 조사를 통해 개편안을 작성했다"고 밝혔다.

토론에 나선 이경옥(행정자치부 자치제도)과장은 "획일성을 탈피해 제주도만의 차등적, 특색화 된 자치모형이 필요하다."고 지적했으며, 이재원(부경대)교수는 "도가 자치, 재정 등 권한을 많이 갖는데 그 수용 능력이 어느 정도인지 점검해야한다. 행정 체계가 달라지면 행정서비스도 달라지는데 광역으로 추진할 때 행정 서비스 면에 대한 자기 진단이 필요하다"고 밝혔다.

권영호(제주대) 교수는 보고서가 "행정조직에만 치중하여 조례나 재정 분야는 상대적 축소돼 있다"고 지적하며 "주민의견 조사도 부족해 보인다."고 지적했다. 권 교수는 이어 "행정개편만이 아니라 제주도 문제를 의회에서 해결(조례, 입법권)하는 방법도 고려해야한다."며 의회의 위상도 함께 거론했다.

마지막으로 토론에 나선 양영철(제주대)교수는 "선후가 바뀌었다. 행정개혁이 우선이고 계층 논의는 다음이어야 한다. 지역불균형의 문제를 집권화를 통해 해결하겠다는 것은 지방분권 정신에 맞지 않다. '혁신적 대안'에서 도지사가 모든 것에 대한 책임보다 기초단체가 할것과 광역단체가 할 것을 분리해야한다"고 지적, 도 중심의 행정개편안을 꼬집었다.

이어진 방청석 토론에서 강원철 도의원은 "공청회의 충분한 홍보 없이 개최된 것을 비판"하고 . 고경휴(남제주군 남원읍 태흥리)씨는 "행정 개편이 국제자유도시 추진을 원할히 하기 위해서라고 하는데, 그렇다면 현재의 체제 하에서는 어떤한 문제가 있는지 먼저 밝히는 것이 순서"라며 지적했다.

조문부 전 제주대 총장의 사회로 진행된 이날 공청회는 한표환 연구실장의 '행정개혁에 관한 연구' 주제발표에 이어 이경옥(행정자치부 자치제도)과장, 이재원(부경대)교수, 권영호(제주대)교수, 양영철(제주대)교수의 종합토론과 일반토론이 이어졌다.

다음은 이날 공청회의 요지.

제주형 자치모형 개발 등 제주도 행정개혁에 관한 주제발표

▲한표환(한국지방행정연구원 연구실장)

중간 보고서를 내용을 설명하면, 현행 행정체제는 행정구조와 운영시스템에 있어 수요대응성과 주민편의성을 적합하지만 행정효율성과 지역 부합성은 취약하다. 따라서 제주도의 행정체제의 개편방향은 이를 해소하는 데 역점을 두고 있다.

제주도 거주 만 20세 이상 남, 여 700명을 상대로 한 조사에서 현재의 행정서비스가 개선이 필요하다는 의견이 60.6%(424명)로 나왔다. 그 원인으로 제주도 및 4개 시,군의 사무처리 비효율을 꼽은 도민이 가장 많았다. 행정서비스 제공방식도 개편이 필요하다는 의견이 64.1%(449명)다. 그렇다면 1계층제로 하는 가에는 필요하다가 36.4%(212명), 그 대안으로서 광역시체제는 47.9%(279명), 그 이유는 지역간 균형발전(37.7%)로 조사됐다.

이 설문조사를 토대로 현행 행정체제가 문제점을 내포하고 있다고 판단, 도민합의와 단체장의 독선을 방지하는 방안을 마련한다면 행정 구조와 운영시스템을 동시에 개편하고 대안은 광역시체제를 도민들은 원하고 있다.

본 연구소가 개편 방안으로 내논 안은 점진적 개편대안, 즉 2계층제 및 4개 시,군을 그대로 유지하고 운영시스템인 기관간 관계, 내부운영 방식, 재원 및 주민참여에 관한 개선 방안을 도출하는 방법이다.

운영시스템은 국제자유도시 추진에 맞게 행정체제의 효율성을 최적하화기 위하여 도 중심의 통합적 운영시스템을 확충하고 부차적으로 도 중심의 집권화된 권한을 주민과 시,군을 통해 적절하게 견제할 수 있은 견제장치의 강화를 모색하는 것이다.

또 여기서 발생하는 도와 특별지방행정기관간 갈등을 해소하기 위해 농산물 기능, 노사협력기능, 환경오염관리기능 등 기능적 측면을 제주도 중심으로 기능이양 또는 통.폐합을 실시한다. 특별지방행정기관은 제주도가 수행할 수 없는 하위 사무를 수행한다.

이에 대한 인력운영은 6급 이상 공무원 인사권을 제주도지사에 이관하고 읍,면,동은 인구 3만명을 기준으로 구역적정화를 도모하고 주민자치센터의 특성화를 도모한다.

지방의회는 도시계획, 건설분야 등 분야별 전문위원을 증원, 조례 제정권의 확대와 국정감사의 축소, 주민투표법의 대상 축소를 통한 지방의회 권한강화 지방의정 옴부즈만도입 등으로 집행기관에 대한 견제를 강화한다.

재원은 부가가치세를 제주도에 이양하고 카지노세를 신설하여 자주재원을 확충하고 재정불균형을 해소하는 방안을 모색한다.

주민참여 강화 방안은 제주도 지역발전위원회를 신설, 도지사 직속으로 설치하고 제주국제자유도시의 관련사업을 심의하며 공익상 필요하면 공개를 의무화하고 시,군 참여장치를 신설, 도지사의 직속기관으로 도지사, 부지사, 시장, 군수, 광역 및 기초의장 등으로 투자재원 5억 이상 사업을 심의한다.

혁신적 개편대안은 현실적으로 단층제 모형이고 광역체제에서 단일계층이나 2개 계층으로 나누는 방안이다. 이때 2개 계층은 제주구, 서귀포구, 동제주구, 서제주구의 4개 행정구를 설치하고 그 하부에 동을 설치하는 방안이다.

명칭은 제주특례시로 하며 동은 인구 3만 기준으로 구성한다. 운영시스템은 △사무특례=제주특례시와 하부기구인 행정구간에 적정 사무배분을 통해 정정의 효율성 확보 △조직특례=조직편성 및 운영의 자율성을 강화하되, 적절한 사후적 통제장치의 강구를 제도화함 △인사특례=인력채용 및 운영의 자율성을 강화하되, 적절한 사후적 통제장치의 강구 제도화 △재정특례=지방세목, 지방재정조정, 지방재정운영 및 행정체계 개편 비용에 대한 획기적 특례 인정 △주민참여 특례=제주특례시 중심의 권한강화를 견제하기 위한 다양한 견제장치의 마련이다.

이 두 대안간 비교를 해보면 점진적 대안이 개편 용이성이 용이하지만 혁신적 대안은 주민지지가 많고 대안 효과와 실현 가능성도 많다고 본다.

그렇다면 개편 전략으로 지방자치법을 개정하거나 제주도 행,재정 특례에 관한 법률을 재정하는 방법이 있다. 또 중앙정부에 대해 제주지방분권,시범자치지역화 근거의 법제화를 요구하여 차등적 분건을 토해 지방분권특별법에 이와 관련한 조항을 설치하거나 중앙 정부 차원의 제주행정체제 개혁위원회 설치를 요구한다.

주민 공감대 확보 전략은 △1단계=행정체제 개편대안에 관한 합의 △2단계=소극적 개혁그룹과의 협의 △3단계=홍보 및 분위기 조성 △4단계=개편을 위한 주민합의 도출 △5단계=법제화 및 개편 체제의 출범이 로드맵이다.

종합토론

▲이경옥(행정자치부 자치제도)과장=

대안제시나 구체적 실현 가능성이 높다. 행정개편을 추진하기 위해서 주민합의가 중요하다. 그러나 획일성을 탈피해 제주도만의 차등적, 특색화 된 자치모형이 필요하다. 명칭에 있어서 특례시라는 명칭은 구상 중인 타 특례시 추진과 같아 차별적 이어야한다. 혁신적 대안을 지향하고 단계적으로 점진적 대안을 보완하는 게 필요하다. 또 인센티브나 특례법 추진 등 현재 도가 수용 가능성이 있는가 점검해야한다. 보편적 특례가 아니라 제주도만의 특수성을 가져야한다.

▲이재원(부경대)교수=

주민들에게 대안을 설득하고 동시에 주민참여가 중요하다. 도가 자치, 재정 등 권한을 많이 갖는데 그 수용 능력이 어느 정도인지 점검해야한다. 행정 체계가 달라지면 행정서비스도 달라지는데 광역으로 추진할 때 행정 서비스면에 대한 자기 진단이 필요하다. 상하수도, 주거 등 한정된 인력으로 도가 행정 능력이 없었을 때 나열식 행정기능만 하게 될 우려가 있다. 자치역량(내부역량)을 파악하고 자율성을 줘야 수용 가능하다. 인사특례에 있어서 단체장의 인사권이 너무 강화됐다. 의회는 병리적 현상에 대응할 수 있게 조직해야하며, 재원 확대 방안은 국제자유도시 투자가 이뤄지면 국가적 투자에 따라 관광세, 부가세를 받는 전략체계와 관광 관련 행정은 지방세 보조금 중심의 행정체계 고려해 보고 내부의 재정 관리를 합리화하는 방향으로 나가야한다. 전력 등 전략산업에 투자 유치도 지방행정으로 일원화하는 것보다 오히려 분리하는 게 좋아 보이며 서비스 변화에 있어서 투명하게 도민에게 제시하여 합의돼야 한다.

▲권영호(제주대) 교수=

보고서가 행정조직에만 치중하여 조례, 재정은 상대적 축소돼 있다. 주민의견 조사도 부족해 보인다. 주민의견 조사를 위한 인프라를 구축해 의견을 수렴해야 한다. 점진적 대안은 행정개편방안 제시가 미흡하고 점진적에서 계층간 상하관계(수직적)가 필요하다. 지방자치단체조합의 구성은 바람직하다. 민원 종합적 처리를 도로 통합하는 편이 낫다. 혁신적 대안은 우선 다양한 방법 모색이 부족하다. 예를 들어 의원 내각제 등. 소수의사에 대한 보호와 지역간 갈등 조정을 위해 중요한 사한은 도의회에 이관해야한다. 행정개편만이 아니라 제주도 문제를 의회에서 해결(조례, 입법권)하는 방법을 강화해야한다.

▲양영철(제주대)교수=

선후가 바꿨다. 행정개혁이 우선이고 계층 논의는 다음이다. 그런데 계층 먼저 논의하고 행정 개혁을 나중에 논의하고 있다. 지역불균형의 집권화를 해결하겠다는 것은 지방분권 정신에 맞지 않다. 혁신적 대안에서 도지사가 모든 것에 대한 책임보다 기초단체가 할것과 광역단체가 할 것을 분리해야한다. 혁신적 대안은 현재 시,군만 없애는 계층 구조 논의가 아니냐. 공무원 수로 지방재정을 배정 받는데 1도로 간다면 제주도가 받을 수 있는 지방재정이 현재 보다 줄어든다. 또 보고서에서 광역으로 가는 방향에 대해 긍정적인 것만 있고 문제점 제시는 약소하다. 도가 보장할 수 없는 문제에 대해서는 주민들에게 미리 알려야한다. 요약하자면 시.군이 해야할 것을 정하고 분권에 대해 논의할 때 행정개편이 우선이고 다음이 계층 논의다.

일반 토론

추진위 한 위원 서면 의견 = 4개 시군폐지, 특례시를 해야, 제주특례시에서 3명 정도 부시장을 둠. 중앙정부지원 특별법 제정 요구.

방청석 의견=

강원철(도의원)
공청회 홍보 없이 강행 문제 있다. 행정개편 논의에 민주성 도외시, 현재 4개 시 군분화하여 오히려 세밀적으로 분화해야. 1인 체계에서 표가 많은 지역에 우선 개발하게 되어 지역균형 개발 허상에 불과.

홍진혁(반부패연대 사무국장)
지역균형성, 주민참여성 배제, 지역 부합성이 제주특례시의 독창성에 위배.
설문 조사 내용에서 '행정서비스 개편 필요성 여부'에 '필요없음'이라고 응답한 118명은 다음 설문부터 제외됐다. 따라서 이들을 포함하면 '행정체제 조정대안이 광역시 체제라는 응답에 있어서 찬성이 47.9%이나 찬성과 반대가 비등하게 나올 것이다. 따라서 개편 방향에 있어서 주민들이 혁신적 대안을 더 많이 지지한다는 것은 오류다.

고유기(참여환경연대 사무처장)
두 대안은 내용적으로 행정 통합하여 광역으로 강화하자는 흐름에서 똑같이 도 중심에서 논의되고 있다. 행정 사무가 광역차원에서 논의된다는 것이다.

고경휴씨(남제주군 남원읍 태흥리)
국제자유도시 추진이나, 행정개혁 개편의 정당성을 우선 알리고 추진해야 한다.