<백승주칼럼> 방만한 공공시설 재정운용과 제주 자주재원 확장의 필요성

최근 국회 국정감사 과정에서 제주지역 지방공기업 부채규모가 도마 위에 오르면서 지역공공시설 유지·관리실태의 공과가 도민들의 관심사항이 되면서 지역 언론들이 이를 집중 조명하고 있다.

특히 공공시설들의 운영비 상당부분이 제주의 자주재원으로 충당되는 것이 아니라 주로 중앙정부의 교부금 또는 보조금과 같은 의존재원이나 빚을 내는 형태인 지방채 발행을 통하여 조달되고 있다는 점에서, 게다가 어느 하나의 공공시설이 부실화 될 경우 도민들에게 그 폐해가 크게 미칠 수 있다는 점에서 도민들이 이에 관심을 갖는 것은 너무도 당연한 일일 것이다.

일반적으로 자치단체의 공공시설들은 주민들의 생존배려와 복리증진 차원에서 설치·운영되는 것을 당연한 것으로 받아들인다. 아울러 공공시설들은 주민들이 납부하는 세금이나 공과금 부담에 대한 보상차원에서 설치·운영되어야 하기 때문에 건전하게 유지·관리되어야 함도 당연한 것으로 받아들여진다.

 그럼에도 제주도의 공공시설설치운영 상황을 들여다보면 이러한 근본취지에서 크게 벗어나 있음을 발견하게 된다. 특히 주어진 여건이나 재정능력 또는 향후 개별 시설에 대한 유지관리대책이 구체적으로 마련되지 않은 채로 필요에 따라 크고 작은 공공시설들이 마구 건립되고 있다. 행정당국의 무계획성이 누구를 위한 공공시설 유지관리정책인지를 되묻게 하는 상황이 전개되고 있다. 

# 전반적 공공시설물의 유지관리 제주재정의 부실의 도를 더하고 있다.

  2006년 종전 1광역자치단체 4 기초자치단체의 체제가 1광역자치단체 체제인 제주특별자치도가 설치되었다. 이 시점에서 기존 4개 지역단체의 청사 및 부대시설 중 상당부분은 용도 폐기되었다. 그럼에도 제주시의 경우 이런 상황을 무시하고 도시계획의 내용을 변경하여 새로운  청사건립을 내용으로 하는 도시계획변경조치를 단행하였다. 그런데 최근 행정시로 법적 지위가 변경된 제주시가 현재 시청사 주변지역의 상권보호 차원에서 신청사 건립계획을 포기하는 절차를 취한 후에 그 대안을 모색하려 했던 소위 ‘시민복지타운’ 행정사례가 전도민적 관심을 불러 온 바 있다. 물론 아직까지도 그 대안모색을 도모하고자 하나 마땅한 혜안(慧眼)이 마련되지 못하는 상황을 맞고 있다.

어떻든 이 행정사례는 제주자치도의 공공시설 유지·관리정책이 과연 온전하게 작동하고 있지 않음을 암묵적으로 보여주고 있다. 게다가 용도 폐기된 다른 공용의 공공시설물의 활용도를 높이기 위한 고육지책(苦肉之策)을 쓰고 있으나 이 또한 쉽지 않음도 보여주고 있다. 말하자면 기존 청사 및 그 부속시설의 유지관리비에 비추어 효율적인 유지·관리가 되지 못하는 상황이 지속되고 있음을 들춰 보여주고 있다. 
 
현재 제주도내의 크고 작은 지방도로의 유지관리에도 상당한 어려움이 따르고 있는 것으로 알려져 있다. 종전 국도가 특별자치도 설치에 따라 지방도로 편입됨에 따라 그 관리 및 비용조달 주체가 제주자치도로 변경됨으로써 제주전역의 도로유지·관리·보수비 충당문제가 제주자치도의 재정 관리에 큰 부담으로 여겨지고 있다. 뿐만 아니라 소지역 현안사업의 일환으로 크고 작은 포장도로가 ‘거미가 제 집을 짓듯’계속하여 새로 건설개통 됨으로써 역내도로의  건설·유지·관리·보수에 따른 재정적 부담은 갈수록 제주 재정에 부담이 될 전망이다. 물론 이런 상황을 타개해 나가기 위해서 도정이 백방으로 방안을 모색하고 있으나 현실상황은 전혀 녹록치 않은 것으로 전해지고 있다.

  이외도 문화예술시설·도서관시설·공연장시설·수련시설·체육시설·사회복지시설·교통시설·녹지공간시설·교육시설 등 249개에 달하는 제주지역내의 공공시설 유지관리문제 또한 제주재정의 골칫거리로 부각되고 있다. 물론 이중 76개의 공공시설은 민간 위탁하여 운영되고 있어 별문제를 야기하지 않고 있다.

그러나 나머지 173개의 공공시설들은 직영운영체제를 유지· 운영되고 있어서 제주재정을 어렵게 하고 있다. 설상가상으로 이들 직영시설의 유지·관리·보수에 따른 재정 적자규모는 해마다 가중되고 있는 것으로 지역 언론들은 보도하고 있다. 최근 이들 중 총사업비가 40억 원을 넘는 34개 시설을 표본 조사한 결과에 따르면 이들의 순수 재정 적자규모가 319억 원에 이르고 있을 뿐만 아니라 나머지 215개의 시설로부터 예상되는 재정적자 규모를 합칠 경우 그 규모는 500억 원을 넘어설 것이라는 전망이 설득력 있게 흘러  나오고 있다.

 게다가 제주역내 공영관광지 50개소 중 관리직원이 상주하면서 그 입장료를 수납하고 있는 공공시설은 31개소 시설도 매년 1천억 원 규모의 예산을 투입하고 있음에도 그 유지관리가 정상화되지 못하고 있다. 애석하게도 재정적자가 지속되고 있는 것으로 알려져 있다.

 이처럼 공공시설의 운영난이 가중되고 있는 상황에서도 누구도 현재 및 미래의 제주자치재정의 어려움에 대하여, 아니면 심할 경우 제주재정의 파탄지경에 이를 수 있음에 대하여 경계하거나 걱정하려 하지 않고 있다. 특히 행정의 이러한 불편한 진실에 대하여 경계하는 모습을 보여주지 않고 있다. 오히려 대범하게 이런 사실 또는 예측을 거들떠보려 하지 않을 뿐만 아니라 아예 이런 사실 또는 예측에 대하여 내색하지 않은 채로 세계자연유산센터의 신축 등을 통하여 모든 행정력의 위세를 보여주려 하고 있다.

 말하자면 도정은 주어진 재량권을 십분 활용함은 물론 제주관광산업 육성이라는 거창한 구호에 걸맞게 거리낌 없이 자신의 재량적 권한을 맘껏 행사하려 하고 있다. 심지어 도정의 공약사업 이행 또는 세계7대 경관선정 등과 같은 특정 사업을 위하여 많은 예산이 투입되는 대형 공공시설들을 신축하는 것을 제주백년대계를 위하여, 제주건설경기의 호황국면을 마련하기 위하여 당연한 것이 아니냐는 입장을 보여주고 있다.

그렇지만 보기에 따라서, 아니면 관점에 따라서는 이와 같은 제주전역에서 벌어지는 방만한 공공시설의 난립의 결과는 그 경중에 따라서 조만간 제주재정의 궁핍의 도를 더하거나 아니면 보물섬임을 자임하는 제주도의 난파로 이어질 수도 있을 것이다.

왜냐하면 현재 제주도의 자주재원을 확보할 수 있는 능력은 여러 가지 정황에 비추어 이미 한계상황에 직면해 있을 뿐만 아니라 의존재원의 열쇠를 쥐고 있는 중앙정부의 재정역량 또한 세계자본주의 경제 질서의 심화되는 예측불허의 위기상황을 맞고 있기 때문에 여차하면 제주자치도가 바라는 대로 아니면 요구하는 대로 교부받거나 보조받을 수 없을 수도 있다. 이런 경우 과연 제주자치도가 매년 그래왔던 대로  확장적인 재정기능을 지금처럼 계속 수행할 수 있을지는 아무도 장담할 수 없을 것이다.

# 제주공기업들 도민을 위하여 본연의 설립목적에 보다 충실해야 할 것이다.

 현재 제주자치도가 출자하거나 출연한 17개 지방공기업 중 제주개발공사를 제외하면 그 수익구조가 전혀 기대 이하인 것으로 알려지고 있다. 그런데 국회 국정감사과정에서 삼다수의 개발과 도내·외의 시판을 주도하고 있는 제주개발공사의 부채규모가 636억원에 이르고 있다는 사실은 놀라움 그 자체라고 할 수 있다. 물론 이런 사실은 이미 예견되기도 하였다.

말하자면 역대 도정의 주도 하에 ‘호접란 소송사건’ 등 사업 외적인 과욕으로 파생된 손실 또는 부실 등을 감안할 경우 이미 예상할 수 있었다. 그러나 세계7대 경관 선정 과정에서 관광입도를 위하여 나름대로 역할을 수행하고 있다고 자임하는 제주관광공사가 왜 그 정도의 부채를 떠안아야 하는지에 대한 원론적 질문에 비추어 제주관광공사가 63.6억 원의 부채를 안고 있다는 사실은 다소 의외로 비쳐지고 있다.

  제주자치도의 부채 규모 또한 방만한 재정운용으로 인하여 이미 오랜 전부터 1조원 이상 의 부채를 안고 있는 것으로 알려져 있다. 물론 역대 도정들 입장에서 제주개발이 정상적으로 진척되고 있기 때문에 조만간 그 해결방안이 마련될 것이라는 확신을 도민에게 전혀 주지 못하고 있다.

오히려 방만한 재정운영이 반복적으로 계속되고 있는 상황에서 다만, 제주의 미래도민이 부담으로 짊어지고 가야할 부채규모라는 사실만이 강조되고 있다. 말하자면 그 해결방안으로써 아무런 대안도 제시되지 않고 있다.

제주지역 지식인사회 구성원을 비롯하여 어느 누구도 올곧은 목소리로 도정을 향하여 그 처방전을 제시하고 건전재정 운용원칙을 준수할 것을 간곡히 주장하지 못하고 있다. 모두가 꿀 먹은 벙어리가 되어 냉가슴을 앓고 있는 형국이 지속되고 있을 뿐이다.

# 제주 자주재정 재원 확장을 위한 특단의 대안 제시 절대 필요하다.

현재 제주 재정자립도 수준은 전국 최하위 수준이다. 알려진 바와 같이 제주도의 재정자립도는 전국평균수준의 반 토막인 28.6%에 머물러 있다. 연이어 계속 추락하는 추세가 유지되고 있다. 타 시도와 비교하여 제주자치도의 재정자립도가 개선될 수 있을 것이라는 긍정적으로 기대가능한 상황도 전혀 가시화 되지 않고 있다.

오히려 방만한 재정규모가 해마다 커짐에 따라 그 재정자립도 규모는 해마다 쪼그라들고 있다. 그렇다고 역대도정들이 이에 우려하는 눈초리를 보내는 것도 아니다. 필자의 관점에 비추어 현재의 도정의 제주개발에 대한 열정이나 제반 여건 등을 충분히 감안하더라도 앞으로 재정자립도가 크게 호전될 것이라는 기대 가능한 징후는 아직 어느 곳에서도 부각되어 있지 않다. 

 2011년 말 현재 재정자립도 전국 평균은 51.1%에 이르고 있다. 물론 재정자립도 수준이 높을 경우 그 지역의 주민들의 삶의 질의 개선되었음을 보장한다거나 그 지역의 경제적 여건이 넉넉해졌다는 것을 보장하는 보증수표는 아니다. 그렇다고 하더라도 일반적으로 재정자립도 개념을 해당 지역의 재정자주성을 대강 예측해볼 수 있는 기준이자 중요한 변수로 받아들여지고 있다는 사실은 분명하다는 점이다.

그렇다면 지난 10여 년 동안 제주국제자유도시 조성이라는 명분을 내거고 줄기차게 자화자찬 하면서 제주개발이 추진되어 왔음에도 여태껏 제주의 재정자립도가 나아질 기미가 전혀 들러나지 않은 이유는 무엇인가?

물론 한마디로 단정하기는 어려울 것이다. 나름대로 이에 대하여는 각자가 처한 입장에서 이렇다 저렇다 말할 수 있을 것이다. 그렇다고 하더라도 필자는 단적으로 제주개발주체의 도민중심의 전략부재와 공조직 구성원들의 제주개발에 대한 사업자 중심사고가 그 주된 이유라고 지적하고 싶다.

말하자면 현재 제주개발에 따른 재정자립도가 나아질 기미를 전혀 보이지 않은 이유는 역대도정들이 제주개발의 모티브를 ‘개발을 위한 개발, 사업자를 위한 개발, 치적을 위한 개발’만을 고집하는데서 연유되고 있다는 확신을 떨쳐버릴 수 없다. 게다가 생산적인 행정활동이나 도민 이익 극대화보다는 ‘세계’ 또는 ‘국제’라는 표현으로 포장된 전시행사나 과시적 성과에 연연함에 따른 허실(虛實)이 아닌가 한다.  

 현행 제도상 자주재원의 주된 내용은 지방세 등의 수입이 대부분이라는 점에서 제주개발의 근거가 되고 있는 제주특별법을 들여다보면 확연해진다.

제주특별법에는 도민의 이익과 배려 더 나아가서 도민의 재산권 보장은 최대한이어야 한다는 규정은 구체적으로 드러나 있지 않다. 다소 과장된 표현일지 모르나 모든 제도가 개발 사업시행자를 위한 특혜 부여를 조장하는 제도들로 꽉 채워져 있다고 해도 과언이 아니다.

 여기에 개별 개발사업 시행주체들에게 크고 작은 특혜뿐만 아니라 지방세 등을 부과 징수함에 있어서도 대폭적인 감경근거를 마련해 주고 있다. 말하자면 이들에게 제주도지역에서 상대적으로 크게 낮은 지방세 등의 실효세율 하에서 세금 등을 가장 적게 내면서도 주로 관광 사업을 통하여 많은 이익을 챙길 수 있도록 해주고 있다. 

 세계7대 경관 선정과정에서 관광입도를 위하여 도민들의 복지를 위하여 당연히 써야할 물경 2백여 억 원의 공금을 제주브랜드 마케팅이라는 명분을 내걸고 이들의 돈벌이에 유용되는 상황을 연상해보면 제주개발이 개발사업자 중심임을 더욱 실감하게 한다.

도정을 비롯한 공조직구성원들은 사업자 편에 서서 자신들의 정당성만을 강변하는데 급급해 왔던 사실은 제주개발상황이 사업자 중심의 개발임을 확인할 수 있게 한다. 특히 공조직 구성원들은 도민의 입장을 충분히 이해하면서 도민에 대한 봉사자로서의 본분을 다하려는 양식(良識)과 자세를 보여주는데 매우 인색했던 사실에서도 이를 확인할 수 있다. 개발사업자들을 잘 배려하기만 하면 청년일자리가 무수히 창출될 것이고, 도민 모두가 그로 말미암아 부유해질 것이라는 경박한 논리 또한 개발사업자 중심의 사고의 발로라는 점을 전혀 부정할 수 없을 것이다.

#  제주 자주재정의 꿈 도민 이익을 위해서 반드시 현실화 되어야 한다.

 알려진 대로 2012년 제주자치도의 살림규모는 3조447억 원이다. 또한 지방세 등 자체수입금 1조4113억 원, 중앙정부 교부금 9003억 원, 국고보조금 9717억 원, 지방채발행 및 예치금 회수 금 등1313억 원을 그 주된 수입원으로 하고 있다. 물론 2011년 말 지방채 규모가 1조원규모 이상이라는 엄연한 사실도 공시되었다.

위의 2012년 지방재정 공시 내용에 비추어 중앙의 의존재원의 감소되거나 지방채 발행을 서둘지 않고서는 위기상황이 아닌 경우일지라도 매년 절대규모가 누증되고 적자규모가 점점 커질게 될 공공시설의 건설·유지·관리·보수비를 충당하면서 5천여 명의 제주자치도 구성원의 인건비를 마련하는 것이 전혀 쉽지 않을 것임을 예감할 수 있게 하고 있다. 더욱이 도민들의 생존배려와 삶의 질을 개선하는 차원에서의 새롭고도 다양한 도민의 실생활에 실질적으로 보탬을 주는 사업들을 적극적으로 추진하는 것은 어쩌면 사치로 비쳐질 수 있는 위기상황을 맞이할 수 있음도 충분히 예견할 수 있게 하고 있다.  

 말하자면 방만한 재정운영은  단기간 내에는 소수의 개발사업자들과 공조직 구성원들을 위한 파이(pie)의 크기를 부풀리는 데 크게 일조할 수 있을지 모른다. 그러나 역설적으로 이런 상황의 지속은 제주개발을 보다 더디게 할 뿐만 아니라 시간을 길게 잡고 다수의 도민의 삶의 질 개선이나 영세 도시민이나 자영업자 농어민 등의 생존배려를 크게 조장하여야 하는 행정의 본분을 다하는 데는 전혀 바람직하지 않을 수 있다는 점을 경계하지 않을 수 없다.

이런 점에서 우선 늦었지만 될 수 있는 한, 필요불가피한 공공시설들이 아니라면 공공시설의 남설(濫設)을 자제해 나갈 필요가 있을 것이다. 게다가 기존 공공시설 중 본연의 공공성이 떨어지거나 직접적인 행정목적달성을 위하여 그 효율성이 떨어지는 시설들에 대하여는 민영화조치를 단행하거나 통폐합 또는 매각등도 고려해 나가야 할 것이다.

셋째로 제주개발에 따른 자주재원의 확충차원에서 재정자립도를 높여나기기 위해서는 제주특별법 개정을 비롯하여 전반적인 제주개발 정책들을 재검토 수준에서 다듬어 나갈 필요가 있을 것이다. /백승주(고려대 지방자치법학연구회 회장) C&C국토개발행정연구소장  <제주의소리>

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