[백승주 칼럼] 새로운 국내외 정경제상황에서 본 제주의 미래

현재 제주특별법에 근거하여 수립된 제주개발의 기본계획이라 할 수 있는 제2차 제주개발종합계획이 올해부터 시행되고 있다. 물론 제1차 제주개발종합계획 내용과 비교하여 그 실현가능성 여부를 떠나, 여기에는 주로 제주도지역의 역사와 혼과 문화와는 상당히 거리감이 있어 보이는 사업들로 꽉 채워져 있다.

구체적으로 종합계획내용을 들여다보면 앞으로 10년 동안 부유한 국내외 관광객들이 알아서 제주도지역을 줄기차게 찾을 수밖에 없을 것이고, 그래서  도정의 주도 하에 이들의 제주관광을 편안하고 즐겁게 만들어 줄 수 있는 유락시설개발을 수립하여 시행하기만 하면 제주의 경쟁력은 배가될 것이라는 내용을 담고 있다.

게다가 행정의 배려에 따라 제주특별법에 의한 관광특구지정 등을 받은 민간자본가들은 이들을 위한 유락관광시설개발에 과감히 투자하기만 하면 돈을 크게 벌수 있다는 내용도 함축되어 있다.  그래서 앞으로 10년 동안 제주개발이 정상적으로 이루어지면 아마도 제주도지역이 마카오나 미국의 라스베거스와 같이 유락시설들로 가득 채워진 유락관광천국 중 하나가 될 것이라는 기대를 갖게 하고 있다.

# 제2차 제주개발 종합계획은 유락시설 천국 마카오를 벤치마킹 대상으로 하고 있다.

 알려진 바와 같이 제2차 제주개발종합계획은 외국인 카지노·쇼핑몰·컨벤션센터·특급호텔이 연계된 제주도지역을 상징하는 복합리조트 개발사업, 뷰티케어 빌리지사업, 신공항 건설사업, Edu-MICE 비즈니스, IBE R&BD 클러스터 조성, 1차 산업의 수출산업화 사업, 제주투자은행 설립, 그린 스마트 시티 제주 등 8대 전략사업의 추진을 주된 내용으로 하고 있다. 물론 이에 대한 계획입안주체들은 이런 전략사업의 추진당위성을 다음과 같이 제시하였다.

이들은 미래에 있어서 제주도지역에 부여된 가장 큰 기회 요인으로 친(親)중국화를 꼽았다. 세계 제2위 경제대국으로 부상하고 있는 중국을 빼놓고 제주의 미래비전을 논할 수 없다는 투다. 세계경제가 아무리 혼란스러워도 앞으로 30년간은 중국은 안정적 성장을 가져갈 것이고 중국의 무한질주는 당분간 계속될 것이라고 했다. 중국이 해외투자 규모를 크게 늘리고 있고, 씀씀이가 큰 중국인 해외관광객이 2015년이면 1억 명을 넘을 것이란 관측까지 제시되는 상황을 감안할 경우 중국은 관광을 제일로 하는 제주도 당국이 관심을 둬야 할 1순위 국가임에 틀림이 없다고 강조했다.

말하자면 이들은 2012년부터 2021년을 계획기간으로 하는 제2차 종합제주개발계획에 따라 중국관광객에 올인(all-in)하는 것을 주저해서는 안 될 것이라고 장담하기도 하였다. 그러면서 제1차 제주개발종합계획에 의한 소위“홍가 프로젝트”내용에 대한 궤도수정은 불가피하고고 하였다. 왜냐하면 현재 홍콩과 싱가포르의 제반 상황은 제주로서는 따라갈 수 없을 만큼 상당히 앞서가고 있기 때문이라고 했다. 그래서 그 대안으로 복합리조트 천국인 마카오를 벤치마킹(benchmarking)대상으로 삼아야 할 것이라고 했다.

더 나아가 이들은 제주의 최대강점은 청정환경에 있음을 강조하고, 게다가 도민들 또한 제주의 미래상으로 관광휴양도시를 희망하고 있는 점을 고려할 때 환경가치를 무시한 개발은 지양되어야 할 것이라는 충고도 잊지 않았다. 그러면서 이들은 자신들이 제시한 전략사업 중에서도 제주를 상징할 수 있는 복합리조트와 신공항 건설이 도민들이 관심을 집중하여야 할 1·2순위 사업이 되어야 한다고 주장하였다.

또한 이들은 제주의 자연적인 제주상징으로 한라산을 꼽을 수도 있겠지만, 관광객들이 또 다른 만족을 느끼도록 하기 위해서는 무엇인가 인위적인 제주상징도 필요하다고 하였다. 중국관광객의 특성을 감안하면서 제주국제자유도시 조성을 위한 종자돈 확보차원에서 검토할 필요성이 있기 때문에 그 인위적 제주상징으로 마카오적인 복합리조트 모델을 제시하는 것을 주저하지 않았다.

신공항 건설과 관련해서는 현재의 제주공항은 밀려드는 항공수요를 감당하기 힘든 상황이라고 전제한 뒤 과거에 관광객 유치를 위해 제주항공을 만든 적이 있는데, 지금 더 필요한 시설은 공항건설이며 노선보다 신공항건설이 더 급하다면서 제주도민들이 신공항을 만들려는 의지를 정부에 보여줘야 한다고 강조하였다.

# 제2차 제주개발종합계획대로 제주개발을 성취하는 것 아무도 장담할 수 없다.

 필자의 관점에 비추어 현재와 같은 세계자본주의 경제 질서의 위기상황을 직시한다면 앞서의 관광시설개발 중심의 제2차 종합제주개발계획에 대한 계획입안자들의 그럴듯한 당위성 주장에도 불구하고 그 실현가능성은 매우 불투명해 보인다는 점을 지적하지 않을 수 없다.

특히 제1차 제주개발종합계획을 추진하는 과정에서 드러났었던 문제들, 예컨대 제주개발주체들의 비전 제시와 리더십 발휘, 외부민간자본 활용, 정부의 지원한계 등에 대한 구체적인 해결방안이나 대안제시가 이루어지지 않은 상황에서 계획입안자들에 의하여 제시된 새로운 사업들로 매워진 계획입안내용을 계획결정권자가 그대로 받아들여 결정시행하고 있다는 점에서, 그 실현 가능성은 1차 제주개발종합계획의 경우와 크게 달라 보이지 않는다.

 경제전문가들은 이구동성으로 2012년 현재 세계경제질서는 예측불허의 상황에서 요동치고 있다고 예측하는 것을 주저하지 않고 있다. 엎친 데 덮친 격으로 국내의 불안한 정치ㆍ경제 상황 또한 앞으로의 제주개발의 전도를 매우 불투명하게 할 우려를 낳고 있다.

특히 2013년에 들어설 새로운 정부가 1980년 후반 이래 세계경제 질서의 근간이 되어 온 신자유주의적인 경제정책을 그대로 유지하는 경우라면 모르되, 그렇지 않고 이를 재검토하거나 그 전환을 심각하게 고민하는 새로운 정부가 태동하는 경우 신자유주의적인 경제정책을 기조로 하고 있는 제2차 제주개발종합계획에 근거하고 있는 제주개발전략도 필연적으로 대폭 수정되거나 심할 경우 폐기처분되는 극단적 상황도 맞이할 수밖에 없을 것이다.

 더욱이 제주개발의 중앙의존성이 심화되어 있음을 감안한다면 이러한 불가피한 상황은 당장 현실이 될 수밖에 없다. 특히 이점을 제주개발주체들이 주목할 필요가 있을 것이다.

# 제주지역경제 미래 또한 불확실한 상황을 맞고 있다.

 주지하는 바와 같이 현 중앙정부는 지난 4년여 동안 수출주도형 산업구조를 고수하면서 신자유주의적 경제정책을 금과옥조처럼 여겨왔다. 믈론 최근에 그 후유증이 심각하게 드러나고 있는 것도 사실이다.

제주자치도 도정 역시 제주개발의 여건이나 환경에 비추어 전혀 실현가능성이 희박한 상황임에서 중앙정부를 쫓아 해외 제주경제영토 확장 운운하면서 신자유주의 경제정책 기조를 유지하려고 부단히 노력하여 왔다. 제주의 특수성을 고려한 제주다운 지역경제 정책을 펴는 것을 전혀 고민하지 않았음은 물론이다. 지금까지 도정의 행태에 비추어 앞으로도 이런 기조를 유지할 태세인 듯하다.

 지금의 제주지역경제 상황이 여타 시도 단위의 지역경제 중 가장 낙후된 상황을 맞고 있다는 것에 대하여 도민 모두가 공감하고 있다. 그럼에도 이런 상황을 벗어나기 위한 차원에서 제주도정이 새로운 대안이 될 수 있는 지역경제 활성화 방안을 모색하려는 시도를 전혀 도민에게 보여주지 못하고 있다. 이에 전혀 아랑곳하지 않고 중앙정부 정책의 아류라고 힐난 받을 수 있는  속수무책의 수출정책을 내세워 그 내용을 수시로 공표하고 있다. 이에 그 내용이 매우 부실하다는 지역 언론의 반복되는 질타 속에서도 모르쇠로 일관하고 있다.
 
2002년을 전후하여 신자유주의 관점에서 작성된 제1차 제주개발종합계획에 근거하여 추진된 제주개발의 성과에 대하여는 도민 대다수가 이구동성으로 성과가 미흡하여 실패한 것으로 판정을 내리고 있다. 그럼에도 도정은 이러한 현실을 직접적으로 경청하고 이를 감안하여 제2차 제주개발종합계획을 입안하여 결정하는 매우 신중한 입장을 도민에게 보여주지 못했다. 아예 도정은 도민의 제주개발에 대한 실패에 대한 도민의 비판적 목소리를 전혀 경청하려는 시도조차 하지 않은 듯했다.

 2012년부터 시행된 제2차 제주개발종합계획의 기조가 2002년의 그것과 전혀 다르지 않다는 점은 이런 도정의 불편한 행태가 현실임을 반증하고도 남음이 있다. 말하자면 반드시 제주개발계획 기조의 수정이 불가피해 보였음에도 그 수정에 대한 정책적 의지를 도민에게 드러내 보여주려 하지 않았다.

 오히려 기존의 신자유주의 사고의 틀 안에서 세계화와 정보화사회의 진전에 맞춰 오래전에 맹목적으로 구상된 2002년의 관광산업 중심의 산업구조가 2012년의 제주산업구조가 되는 것을 그대로 보다 더 고수하려는 입장에서 세계7대 경관 선정 전화투표에 거액의 공금을 사용하는 과단성을 보여주는데도 전혀 주저하지 않았다.

 말하자면 당초 중앙정부 주도하에 만들어진 제주국제자유도시개발의 기조와 착상을 그대로 고이 간직하여야 할 금과옥조로 여긴 듯 제주개발을 둘러싼 급변하는 위기상황에 능동적으로 대처하려는 과단성은 전혀 보여주지 못했다. 

# 새로운 국내외 정치ㆍ경제상황에서 제주개발 어떻게 해야 잘 하는 것인가?
 
 지금의 국내외의 자본주의 위기상황은 도민을 위한 제주개발이 어떻게 가야 가장 옳은 길인지를 되묻게 만들고 있다. 현재의 제주개발의 내용과 방향이 옳은지 아니면 새롭게 수정하여야 하는 것인지를 되묻고 있다.

제주 백년대계를 위한 제주개발은 선택의 문제가 아니라 필수적 현안임을 새롭게 각인시켜주고 있다. 물론 각자가 처한 입장에 따라 이를 달리 볼 수도 있다. 게다가 새로운 제주개발전략 속에 어떤 내용이 포함되어야 하고, 어떻게 추진하여야 하는지 여부도 각자의 관점에 따라 달리 말 할 수 있을지 모른다.

 지금 세상은 급변하고 있다. 시대정신이 변하고 있고, 시대가치와 국민적 관심사가 크게 변하고 있다. 이런 상황에서 경험에 비추어 가장 바람직한 제주개발의 내용과 방향은 급변하는 세상의 시대정신과 시대가치와 국민의 관심사를 쫓아  그 내용을 다듬고 그 방향을 새롭게 설정하는 것이다. 막연하게  종전과 같이 편향적인 관광산업일변도의 산업구조정책을 유지하는 제주개발정책에 안주하는 것이 아니라 미래를 위해서, 더 나아가 도민의 행복을 위해서 새로운 대안을 만들어 내야 한다.

 따라서 이런 상황을 감안한 새로운 제주개발전략 또한 변화된 제주개발상황에 적절하게 대처하면서 현재와 미래의 도민 이익과 제주공동체 발전을 위한 자생적이고 자족 가능한 대안들이 총망라된 도민생존전략으로 재구성되어야 함은 너무도 당연하다고 할 것이다. 말하자면 척박한 땅을 일구어 내면서 현재의 제주도를 후손에게 아름다운 유산으로 물려준 선대 제주도민의 혼과 문화를 가미하고 제주도지역의 특성을 가미한 새로운 제주개발전략을 만들고 이에 따라 새로운 방향을 설정하여야 한다.

물론 여기에는 내외 도민들이 제주개발에 주도적으로 동참하여 공동체 화합을 이끌어 낼 수 있는 동기부여 방안이 포함되어 있어야 하고, 아울러 중·소·대기업을 일구어 성공한 출향인사들이 제주도지역에 적극적으로 투자하여 향토자본을 조성할 수 있도록 하는 투자유인 방책도 비중 있게 다루어질 필요가 있다. 게다가 내외도민 모두가 혼연일체가 되어 제주개발을 적극적으로 후원하고 동참할 수 있는 도민을 위한 제주개발인센티브방안 또한 포함될 필요가 있다. /백승주 고려대 지방자치법연구회 회장, C&C 국토개발행정연구소장

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