[백승주 칼럼] 제주개발의 백년대계를 위해 새로운 전환점을 모색해야

제주국제자유도시 조성을 위하여 추진된 제주개발의 역사가 벌써 10년을 넘어섰다. 그 과정에서 흡족한 여건과 능력구비 여부를 떠나 가시적인 개발성과가 크게 부각되지 않고 있다. 그럼에도 2013년 현재 이에 대한 엄격한 분석과 새로운 대안을 모색하여 새로운 출발점에서 제주자치도는 중국관광특수를 위한 제주개발을 마치 국제자유도시 조성을 위한 그것으로 착각하게 하는 개발행정의 행태를 유감없이 보여주고 있다. 제주특별법을 제정하면서 설정된 국제적 기준이 적용되고 통용되는 국제자유도시 조성 문제에 대하여 도민과 함께 공감하면서 심각하고 진지하게 고민하려 하지 않고 있다.

제주특별법은 제주자치도에 국제자유도시 조성을 위하여 필요한 권한행사와 역할을 부여하고 있다. 그래서 제주자치도가 제주국제자유도시 조성을 성공적으로 이끌어 나갈 대안적 주체로서 그 본분을 다하고 있다. 그러나 제주자치도가 종전의 도제 하에서와 마찬가지로 통상적인 개발행정에 역량을 집중하는데 급급함으로써 특별하지 않은 보통광역자치단체의 역량수준을 크게 벗어나지 못하는 것으로 비쳐지고 있다. 제주개발 핵심주체로서의 제주자치도가 도민들이 기대했던 바와 같이 역동적인 역할을 충분히 보여주고 있지 못할 뿐만 아니라 개발 추진과정에서 동원 가능한 인적ㆍ물적 수단을 조합하여 개발업무를 효율적으로 수행하지 못하고 있다. 말하자면 입법자가 기대한 바에 따라 제주자치도가 국제자유도시 조성을 뒷받침하는 강력한 추진체로서 그 본분을 다하는 것으로 평가받지 못하는 상황을 맞고 있다.

더욱이 이런 상황에서 정부가 제주자치도의 역량을 배가시키기 위한 행·재정시스템을 구축함에 있어서 반드시 요구되는 권한과 재원을 이양함에 있어서 사안에 따른 자치단체간의 형평성논리를 내세움으로써 더욱 제주자치도의 위상은 크게 위축되고 있다. 그렇다고 정부의 강력한 행정적 후원과 풍성한 재정적 지원이 뒷받침되지 않은 현실 상황  하에서 도정이 민주적 리더십을 바탕으로  자율성과 독자성을 내세워 국제자유도시 조성을 위한 제주개발을 견인하고 있다는 평가가 일반화되고 있는 것도 아니다. 오히려 도정의 민주적 리더십 발휘보다는 행정 기능적 판단에 입각한 독단이 우선한다는 평가가 설득력을 얻고 있다.

# 국제자유도시 조성이 제주개발의 제일 목표이다

통상 사전적 의미로 싱가포르나  홍콩 등과 같이“사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국경 없는 도시”를 국제자유도시라는 개념으로 표현되고 있다. 제주특별법상 제주개발의 제일의 목표로서의 국제자유도시 개념 또한 마찬가지이다.

 이런 사실은 정상적으로 제주개발이 이루어질 경우 제주도전역이 싱가포르나 홍콩 등과 같이 사람ㆍ상품ㆍ자본의 이동이 자유로운 국경 없는 도시 형태로 탈바꿈될 것임을 암시한다. 즉, 제주국제자유도시가 조성되는 과정에서, 물론 그 진척도에 따라 다소 정도의 차이는 있을 수 있지만, 제주도전역에서 이루어지는 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동에 있어서 국제적 기준에 따른 편의가 최대한 보장되고, 제주도전역이 규제의 완화 및 국제적 기준이 적용되는 지역경제단위로서 도시기능이 재편될 것임을 예정하고 있다.

제도적 측면에서 제주국제자유도시는 2006년7월1일 제주자치도를 설치하여 새로운 시범적인 지방분권 모델을 제시하는 과정에서 제도적으로 인위적으로 설정된 소위“국제도시”의 한 형태라고 할 수 있다. 더 나아가 제주국제자유도시는 제주자치도가 제주개발종합계획에 따라 국제자유도시 조성을 위한 개발 사업을 통하여 일정한 계획기간 내에 실현할 수 있을 것으로 기대되는 지향점 내지 목표라고도 할 수 있다.

 이에 대한 제도화 당시를 연상해 본다면 경제적 세계화 내지 국제화 추세를 긍정적으로 받아들였던 정부가 제주도전역을 세계화 내지 국제화 시범적 전진기지로 설정하여 제주도지역발전을 도모하려는 차원에서 제시된 가상적 도시모델이라고도 할 수 있다. 즉, 하나의 지역경제단위를 세계화 내지 국제화 시범모델로 제시하는 과정에서 태동된 미래형의 도시 형태인 것이다.

따라서 이런 구상에 따라 제주개발이 정상적으로 이루어져 제주도전역이 국제자유도시화 될 경우 제주자치도가 주체가 되어서 제주도전역에서 이루어지는 영리적 기업 활동 등에 대하여 국제적 기준을 적용하여 행정적ㆍ재정적으로 최대한의 편의를 제공하고 보장하는 기능을 수행할 수 있게 된다고 할 것이다. 즉, 제주국제자유도시는 국제적 기준과 관례에 따라 제주자치도에 의하여 다양한 산업 활동에 따른 편의가 제공되고 보장되는 고도산업사회를 지향하는 도시 형태라고 할 것이다. 

#  당초의 제주개발 목표 자의적으로 변질되는 느낌이다

 일반적으로 지난 10여 년 동안 이런 선진화된 국제자유도시 조성을 위한 제주개발의 성과는 매우 미흡한 것으로 평가되고 있다. 소위 무늬만 국제자유도시 조성이라는 혹평도 제기되고 있다.

이런 혹평은 그동안 제주자치도가 안이하게 국제자유도시 조성이라는 구호를 외치면서도 오직 중국관광특수에만 몰입한 데 따른 불가피한 지적이라고 하지 않을 수 없다. 그런데 문제는 이런 불편한 양상이 식을 모르고 계속될 개연성을 높여주고 있다는 것이다.  이런 상황에서도 제주자치도는 중국관광객 특수를 어떻게 요리하느냐에 하는 문제를 마치 제주국제자유도시 종성의 문제와 결부하고 있다는 사실이다. 그러면서 이에 대한 중국특수에 대한 대책수립에 온 행정력을 동원하고 있다.

그래서 제주특별법상 제시된 제주개발의 제일 목표로서의 국제자유도시 조성전략은 현실적으로 크게 조명 받지 못하고 있다. 싱가포르나 홍콩개발의 성공요인으로 지적되고 있는 우수한 인적 인프라 구축이나 산업 발전을 위한 기술노하우의 축적 등에 대해서도 전혀 관심을 크게 보이지 않고 있다. 생산적인 제조업 분야의 육성과 제조업 상품의 판로 개척을 위한 거대한 배후 또는 인접시장의 확보 문제에 대한 중장기적 대안을 제시하는데도 소극적으로 대처하고 있다.

특히 산업구조의 다양화 문제는 제주자치도의 주도적인 관광산업 진흥전략에 가려져서 도민들의 관심 밖으로 아예 밀려나 있다. 제주개발주체 스스로 혁신적인 역량을 결집하여 이 문제에 대한 해결의 실마리를 찾아내야 하는 것은 시대적 현안임에도 이에 대한 관심을 크게 기울이지 않고 있는 것이다. 오직 현실적인 여건과 한계를 내세워서 유일한 부존자원인 천연자연경관을 밑천삼아 모든 행정력을 집중하여 진부하게 관광사업 진흥만이 미래 도민이 살길이라고 우격다짐하고 있다.

더 나아가 국제자유도시 조성문제 전혀 일단락되지 않은 상황임에도 이것도 모자라 세계 환경수도 추진을 서둘고 있다. 그렇다고 이들 양자에 대한 개념정의나 그 파급효과에 대하여 뚜렷한 가치판단을 하고 있는 것도 아니다. 오히려 제주미래를 위하여 제주개발행정이 추구하는 비전으로서의 제주개발의 제일의 목표가 무엇인지를 헷갈리게 하고 있다. 특히 제주도전역을 국제자유도시로 조성하는 것이 모든 여건과 능력을 동원하더라도 전혀 쉽지 않음을 알고 있으면서도 행정은 제주개발이라는 이름으로 이것저것 색다른 이슈선점에 행정력을 동원하고, 덩달아 불필요한 정치적ㆍ행정적 제스처(gesture)를 들어내 보이고 있다. 
 
# 제주개발은 제도의 틀 안에서 정상적으로 추진되어야 한다

국회는 제주특별법을 제정하면서 제주자치도가 성스럽게 제주국제자유도시를 정상적으로 조성해 나가는데 있어서 반드시 요구되는 준칙을 제주특별법(제1조)에 제시하고, 이에 따라 제주국제자유도시를 정상적으로 조성할 것을 요구하고 있다.

우선 제주자치도가 제주개발을 추진하는 경우에는 제주도지역의 지역적·역사적·인문적 특성을 반드시 살릴 것을 요구하고 있다. 또한 제주자치도 구성원들에게는 제주개발행정을 수행함에 있어서는 자율성을 극대화 하고 일처리와 관련하여 책임감 있게 그 본분을 다할 것을 주문하고 있다.

창의성과 다양성을 바탕으로 하여 제주개발계획을 수립하고 이를 근간으로 제주개발을 정상적으로 추진할 것을 요구하고 있다. 더 나아가 입법자는 제주자치도에게 행정규제의 폭넓은 완화, 국제적 기준의 적용 등을 통하여 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제의 완화되고 국제적 기준이 적용되는 지역경제 단위로서의 국제자유도시 조성이 제주개발의 제일의 목표임을 제시하고 있다.

그럼에도 제주자치도가 의도했던지 그렇지 않던지 간에 제주개발 현실에서는 이런 입법자의 입법취지가 크게 변질되거나 퇴색된 것으로 평가되는 사례들이 속속 들어 나고 있다.

첫째로 우리나라 지방자치가 실시된 이래  아직도 실질적 지방분권이 이루어지지 못하고 있는 실상을 이해한다면, 실질적 지방분권을 제도적으로 보장받을 수 없는 제주자치도가 제주국제자유도시 조성을 주도하는 것은 처음부터 불가능한 일이었다고 평가할 수 있다. 왜냐하면 제도적으로 실질적 지방분권이 아직까지 이루어지지 못한 상황에서는 제주자치도가 국제자유도시를 정상적으로 조성하는 것은 전혀 쉬운 일이 아니라고 보기 때문이다.

그럼에도 제주자치도는 이러한 불편한 진실을 무시한 채로 지금까지 국제자유도시 환상을 도민에게 계속하여 심어 주었다. 물론 그 배경은 다른 유형의 지역개발의 경우도 마찬가지겠지만, 당시 정치적 의미를 부여하고자 했던 정부와 이를 바탕으로 자신의 행정적 입지를 확장하고자 했던 지방정부 수장 간의 의기투합에 있었던 것이 아니었냐는 평가가 가능해 보인다. 더욱이 제주국제자유도시 조성에 대한 정부의 충분한 지원과 배려가 이루어지지 않고 있는 현실 상황을 직시할 경우 더욱 그런 감을 갖지 않을 수 없다. 특히 역대 도정은 이런 불편한 사실을 숨기고 시류에 편승한 제주개발종합계획을 내세워서 제주국제자유도시 조성의 당위성과 필요성을 강변하는 것을 주저하지 않았다. 

둘째로 제주개발을 추진하는 과정에서 제주자치도는 스스로 지역적·역사적·인문적 특성을 살리는데 크게 관심을 기울이지 않고 있다. 오히려 제주관광을 위한 시설개발을 위한 땅을 파는 개발을 지향하면서 이런 제주도지역의 특성을 가미한 개발을 무시하거나 아니면 이런 가치 지향적 제주개발을 모른 채 하고 있다.

셋째로 일반적으로 지방자치단체가 지역개발정책을 추진하는 경우 불가피하게 중앙의존적인 개발이 될 수밖에 없는 상황에서 제주 국제자유도시 조성을 위한 독자적인 제주개발의 역량을 확실히 보여주지 못하고 있다. 특히 전국적으로 지역관광산업에 대한 관심 고조에 따라 투자유치 등에 있어서 열세를 면치 못하고 있는 상황에서 제주개발 경쟁력 강화를 위한 대안제시를 구체화 하지 못하고 있다.

넷째로 인구규모에 비교하여 상대적으로 과도한 인적구성 하에서 청렴도나 방부패지수가 전국 최하위에 머물러 있는 것은 스스로 자율과 책임을 다하지 못하고 있는 것으로 비쳐질 수 있다. 

다섯째로 시대의 변화에 따라 도민권익을 최우선으로 하는 제주개발책략을 수립하여 시행하여야 함에도 그렇지 못하고 있다. 현재 산업구조의 다양성을 전제로 하는 사회ㆍ경제적 패러다임이 일반화 되고 있는 상황에서도 오직 성장주의에 집착하고 있다.

여섯째로 행정규제의 완화의 의미를 남용하거나 무시 또는 경시하는 경향이 짙어지고 있다. 이런 사례로는 최근에 행정스스로 이를 남용하여 행사됨으로써 중요한 개발 사업이나 도시계획을 입안하여 추진하는 과정에서 특혜의혹이 빈번히 발생하고 있는 것을 들 수 있다. 지역공동체의 화합을 저해하는 악수를 행정 스스로 만드는 것이 아니냐는 비판이 가능해 보인다. 

#  경제적 중국특수문제 제주개발의 제일 목표 아니다

불안한 제주개발의 실상은 지난 제1차 제주개발종합계획 기간인 10년 동안 지속적으로 이어졌을 뿐만 아니라 제2차 제주개발종합계획이 추진되고 있는 현재도 그 증세(症勢)는 여전히 심각해 보인다. 어쩌면 돌이킬 수 없는 어려운 상황을 스스로 재촉하는 느낌을 지울 수 없다. 이런 정상적이지 못한 상황이 지속되는 한, 국민의 대표기관인 국회가 제시한 그래서 그 정당성이 남달라 보이는 국제자유도시 조성이라는 제주개발의 제일의 목표달성은 실현하기 어려운 난제로 전락할 가능성이 매우 커 보이다. 오히려 환상으로 머물다가 사라질 위기를 맞을 수도 있음이다.  

10년이면 강산도 변한다. 그래서 현재는 어떤 경우이든, 도지사가 누구이든, 사람·상품·자본의 국제적 이동과 기업 활동의 편의가 최대한 보장되도록 규제가 완화되고 국제적 기준이 적용되는 국제자유도시 조성이 보다 구체적으로 가시화되어 있어야 함이 당연하다. 그러나 현실은 전혀 엉뚱하게 다른 방향으로 가고 있는 느낌을 지울 수 없다.

게다가 이런 상황에서 마음이 따뜻한 도정으로서 앞으로 가야할 제주개발행정의 목표는“이것이다”라고 하면서 도민을 설득하는 진지한 자세를 도민에게 보여주어야 하나 그렇지 못하고 있다. 도정을 보좌하는 제주자치도 구성원들 또한 창의적 행정을 통하여 국제자유도시 조성에 전력투구하는 모습을 가시적인 데이터(data)를 통해서 도민에게 확실히 보여주지 못하고 있다.

특히 제주개발의 제일 목표인 국제자유도시 조성에 대하여 공식적으로 도민의 의견을 수렴하여 수정하지 않은 상황에서도 제주개발행정은 슬며시 모든 것을 중국관광객 유치에 관계되는 현안에 꿰맞춰 따라오라고 하는 양상이 두드러지고 있다. 산하 기관들도 정도의 차이가 있을 뿐 마찬가지다. 도민들에게 중국관광객들을 위한 호조건 만들기가 제주개발의 제일의 목표로 둔갑된 느낌을 강하게 심어주고 있다.

더욱 우려스러운 것은 지난 10 여 년 동안 이루어진 땅을 팔고 땅을 파는 토건 중심의 제주개발로 인하여 파생된 여러 가지 크고 작은 심각한 후유증들이 도민의 심사(心思)를 뒤틀리게 할 원인자로 서서히 부각되고 있다는 사실이다. 이런 점에 비추어 지금은 제주개발의 백년대계를 위하여 진지하게 새로운 전환점을 모색할 가장 시의적절한 시점이 아닌가 한다. / 백승주(고려대 지방자치법학연구회 회장)C&C 국토개발행정연구 소장

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