특별자치도를 정착시키고 발전시키기 위해 가장 필요한 것은 ‘제주도의 비전과 자신감’이고, 중앙정부에 대해서도 ‘제주의 특례를 인정하고 새로운 자치모델인 제주자치도를 성공시키는 것이 한국사회의 새로운 비전’임을 설득하는 것이라는 주장이 제기됐다.

제주도의회 ‘법·제도개선연구모임(대표 강원철 의원)’ 주최로 10일 열린 정책토론회에서 하승수 제주대 교수(법학부, 변호사)는 ‘제주특별자치도 법제의 문제점과 개선방안에 대한 소고’라는 주제발표를 통해 이 같은 내용을 발표했다.

제주자치도특별법, 시행과정서 여러가지 혼선 드러나···냉정한 평가와 검토 꼭 필요

하 교수는 이날 “제주특별자치도 출범 10개월을 맞는 시점에서 자치도와 관련된 법제에 대해 ‘환상’보다는 ‘냉철한 비판적 시각’으로 발전적 논의의 틀을 마련하는 것이 필요하다”면서 “제주특별자치도특별법은 그간 시행과정을 거치면서 여러 가지 혼선과 문제점을 낳고 있다”고 냉정히 지적했다.

하 교수는 “지방분권과 주민자치의 긍정성을 믿는 입장에서 많은 사람들이 자치도 출범에 대해 큰 기대를 걸고 있는 것이 사실”이라며 “이러한 기대를 발전시키고 제주자치도라는 새로운 모델이 발전하기 위해선 특별법의 기본방향과 거시적 문제점들에 대해 나름의 평가와 검토가 반드시 필요할 것”이라고 강조했다.

하 교수는 이런 측면에서 특별자치도와 국제자유도시와의 관계에 대해 “제주특별자치도특별법은 ‘특별자치도’라는 개념과 ‘국제자유도시’라는 개념이 결합된 법률”이라고 전제하고 “서로 상이한 개념이 결합된 법률이므로 이 양자의 관계를 어떻게 볼 것인가가 문제 된다”고 지적했다.

하 교수는 이에 대해 “특별자치도와 국제자유도시는 서로 충돌 가능성을 가지고 있는 개념으로서 이 때문에 두 개념의 관계정립이 필요하다”며 제주국제자유도시개발센터를 예로 들었다.

특별자치도 vs 국제자유도시, 서로 충돌 가능성 있는 개념···양자 관계정립 선행돼야

하 교수는 “제주국제자유도시개발센터처럼 특정지역의 개발을 주도하고 있는 특수법인이 제주도 산하가 아니라 중앙정부 산하법인으로 운영되는 것은 상당히 이례적인 일”이라며 “그런 점에서 현실적으로 제주국제자유도시는 특별자치도의 목적인 고도의 자치권 보장과 충돌하고 있다”고 주장했다.

이에 하 교수는 “이처럼 특별법은 ‘특별자치도’와 ‘국제자유도시’라는 두 가지 개념을 구현해 시너지 효과를 의도하고 있지만, 개념 내재적으로나 현실적으로는 두 개념의 충돌 가능성을 안고 있다”면서 “그런데도 이런 점이 간과되고 특별자치도의 의미에 대한 깊은 고민보다 ‘행정규제 완화’가 절대선인 것처럼 논의되는 분위기는 문제”라고 비판했다.

하 교수는 ‘특별자치도’의 모호한 개념도 지적했다. 그는 “특별자치도라는 개념이 구체적으로 무엇을 의미하는지 불분명하다”며 “많은 사람들이 생각하는 것처럼 제주도만을 위한 특례가 아니라 지방자치법에 따른 광역자치단체의 한 종류여서, 부산특별시가 추진 중인 ‘부산해양특별자치시 설치 및 발전 등에 관한 특별법(안)’처럼 새로운 특별자치단체의 추가탄생 가능성이 높아 제주자치도의 지위는 상당히 불안정하다”고 설명했다. 

하 교수는 또 “부산은 제주처럼 계층구조 축소가 새로운 자치단체 유형신설의 필수충분조건이 아니라 전혀 다른 문제로 인식, 해양특별자치시를 추진하면서도 계층구조 축소는 받아들이지 않고 있다”면서 “이런 측면에서 제주특별자치도의 행정계층 개편에 대해 긍정의 평가보단 시행착오였다는 평가를 내리고 있다”고 냉정하게 지적하기도 했다.

"4개 자치시·군 폐지는 분명한 시행착오"···'부산해양특별자치시' 추진하지만 축소 없어

결국 하 교수는 제주특별자치도가 되면서 기존의 4개 시·군 자치단체를 폐지한 것은 적절치 않았다고 강조하며 포르투칼의 마데이라와 같이 기초지방자치를 폐지하지 않고 존속시키는 경우를 예로 제시했다.

이밖에도 하 교수는 특별한 자치권을 보장받지 못하는 특별자치도법에 대한 지적과 동시다발적으로 추진되는 특례로 인한 선도적 지위 상실 문제, 2단계 제도개선 과제에 대한 평가 문제도 언급했다.

이러한 특별자치도의 제반문제에 대해 하 교수는 ▶선별적·개별적 분권에서 포괄적 분권으로의 전환 ▶헌법적 특례의 인정 필요 ▶자치도와 국제자유도시의 관계 정립 필요 ▶특별자치도 내부의 체제정비 필요 ▶제정확보 방안 마련 등을 제언했다.

"내부 행정혁신, 주민자치역량 강화, 인재의 개방적 등용 등으로 제주 스스로 변화해야"

하 교수는 이날 주제발표를 마무리하며 “앞으로 자치도를 정착시키고 발전시키기 위한 가장 큰 어려움은 ‘왜 제주에 대해서만 특례를 부여해야 하는가?’라는 질문에 대답하는 것”이라며 “단지 노무현 대통령이 약속했으니까 지켜야 한다는 식의 대답은 실효성이 없고, 좀 더 근본적으로 제주가 육지부와는 다른 자치권을 누리는 것이 바람직하다는 것과 역사·문화·지리·경제적 특수성을 전국적으로 이해시키고 여론화 시키는 일이 시급하다”고 강조했다.

끝으로 하 교수는 “제주 스스로 변화하지 않으면서 중앙으로부터 특례를 따와서 발전할 수 있다는 것은 실현가능성이 없는 환상”이라며 “내부적인 행정혁신, 주민참여 활성화를 통한 자치역량 강화, 개방적 인재 등용, 의식개혁 등이 필요하다”고 덧붙였다.

한편, 이날 정책토론회는 하 교수 외에 문대림 의원의 ‘특별법 제정과정 분석과 대안 모색’이라는 주제발표도 이루어졌고, 위성곤 의원이 좌장을 맡았다. 토론자로는 구성지 도의원, 이중환 제주특별자치도추진단 담당관, 박훈석 제민일보 정치부장, 장성철 녹색제주연구소장 등이 참석해 활발한 토론을 벌였다.