대한민국에서 ‘특별자치’가 길을 잃었다. 도대체 특별자치가 무엇이고, 왜 하는지 모를 지경까지 되었다. 

2022년 12월 28일 ‘전북특별자치도 설치 등에 관한 특별법안’이 국회 본회의를 통과했다. 이로써 대한민국에서 ‘특별자치’라는 단어가 들어간 광역지방자치단체는 4개가 되었다. 제주특별자치도, 세종특별자치시, 강원특별자치도, 전북특별자치도이다.

수도권에 해당하는 서울·경기·인천을 제외한 14개 시·도중에 4개가 ‘특별자치’를 하는 지방자치단체가 된 것이다. 앞으로 또 다른 광역지방자치단체가 ‘특별자치도’의 지위를 얻겠다고 할 수도 있는 상황이다.

이쯤 되면, 도대체 특별자치를 하는 지역과 그렇지 않은 지역을 구분하는 기준은 무엇인지도 불분명해진다. 제주의 경우는 섬 지역이라는 특성으로, 세종의 경우는 행정중심복합도시라는 정체성으로 특별자치를 설명해다. 강원도의 경우는 접경지역이라는 특성으로 설명했다. 전북의 경우는 어떻게 설명할 수 있을 것인가? 그리고 또 다른 광역지방자치단체가 ‘특별자치’를 한다고 할 때는 어떻게 설명할 수 있을 것인가?

특별자치가 ‘지체된 분권’의 대체물이 될 수 없어

필자는 이처럼 특별자치단체가 되려는 지역의 욕구는 당연히 존중되어야 한다고 본다. 어떻게 보면, 특별자치는 지지부진한 지방분권 정책이 낳은 결과물일 수도 있다. 지역에서 뭘 해보려고 해도 잘 안되니까 그 돌파구로 ‘특별자치’를 생각했을 수 있는 것이다.

그러나 지금 강원특별자치도법이나 전북특별자치도법을 보면, 구체적인 내용도 부족하다. 법률에 담긴 특례라는 것도, 주민투표·인사교류·지역인재 선발채용·감사위원회 설치 정도에 불과하다. 일단 ‘특별자치’라는 지위를 얻는데 급급한 인상이다. 강원의 특성을 살린 특별자치의 모습은 어떤 것이고, 전북의 특성을 살린 특별자치의 모습은 어떤 것인지가 드러나 있지 않다.

물론 앞으로 내용을 채워나갈 수도 있을 것이다. 그러나 이런 식으로 특별자치를 여기저기서 시행하는 것이 과연 바람직한 일일까? 지지부진한 지방분권이 ‘특별자치’를 추진하게 된 근본 원인이라면, 파격적인 분권정책을 추진하는 것이 더 바람직한 일이다. 이렇게 할 바에는 미국이나 독일처럼 연방제 국가로 전환하면서, 각 시·도에 연방제 국가의 주(州)에 해당하는 광범위한 자치권을 보장하는 것이 더 나을 수 있다.

제주특별자치도는 어떻게 할 것인가?

한편 가장 먼저 특별자치를 시작한 제주의 경우에는 숙제를 안게 되었다. 강원에 이어 전북까지 특별자치도가 된 상황에서, 제주의 고민은 남달라야 한다. 

2006년 특별자치도가 되면서 폐지했던 기초지방자치 부활 논의를 빨리 진전시켜야 한다. 강원이나 제주는 기초지방자치를 하면서 특별자치도로 전환한 마당에, 제주만 기초지방자치가 없는 ‘불완전한 지방자치’를 하는 상황에서 하루빨리 벗어나야 한다.

강원특별자치도가 올해 6월에 출발하고, 전북특별자치도가 내년 1월에 출발하는 지금이 ‘기초지방자치 부활’을 전국적으로 공론화하기 좋은 시기이다. 이제는 중앙정부나 국회도 기초지방자치 부활을 거부할 명분이 없다.

한편 제주특별자치도가 나아갈 방향에 대한 고민도 필요하다. 더 이상 중앙정부가 하고 싶은 일을 시범적으로 해주는 특별자치도가 되어서는 안 되고, 난개발을 불러일으키는 특별자치도가 되어서도 안 된다.

# 하승수

1992년 공인회계사 시험, 1995년 사법고시까지 합격한 엘리트지만,  정작 그는 편한 길을 택하지 않았다. 변호사 일을 하면서 참여연대 실행위원과 납세자운동본부 실행위원장, 참여연대 협동사무처장 등 시민운동가로서의 삶을 살았다.

2006년부터 약 4년간 국립 제주대학교 법학부와 법학전문대학원 부교수로 강단에 서기도 했지만 그것도 잠시. 이후 풀뿌리자치연구소 이음 운영위원과 투명사회를 위한 정보공개센터 소장을 맡으며 시민운동에 매진했다. 2012년 녹색당 창당에도 참여했다.

지금은 세금도둑 잡아라 공동대표와 공익법률센터 농본 대표로 활동하고 있다. 독립언론 [제주의소리]에서 풀뿌리 지방자치를 향한 '하승수, 제주와 자치이야기'를 매월 한차례 만날 수 있다.