제주국제자유도시, 완성될 수 없는 이상향
제주국제자유도시, 완성될 수 없는 이상향
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<제주개발의 미래를 말하다> 새 도지사, 왜곡된 제주개발 목표 바르게 수정했으면...

지난 2002년 이래로 제주도(또는 자치도)는 소위 ‘제주국제자유도시의 조성’을 상위 개발행정목표로 삼아 제주개발을 주도하고 있다. 그러나 중앙정부로부터의 지원과 배려의 부족, 자체의 인적·물적 자원의 한계 등으로 인하여 이런 상위 개발행정목표 실현을 위한 제주개발은 정상궤도에 따라 도민들이 기대하는 만큼 진척되지 못하고 있다. 진척여부가 전혀 뚜렷하지 않다.

# 제주개발행정목표 왜곡의 정도가 심하다

단언컨대 제주개발행정의 무형의 상위목표는 제주국제자유도시를 조성하는 것이다. 물론 이 목표의 성격이 매우 추상적이고 종합적어서 그 측정이 현실적으로 용이하지 않다. 그럼에도 역대 도지사들은 이를 정상적으로 추진하려는 정책의지를 드러내 보이지 않았다. 오히려 이를 왜곡하여 도민들의 관심을 딴 곳으로 돌려 자신의 정치적 입지를 강화하는 수단으로 활용하는데 모든 열정을 바쳐왔다고 해도 전혀 과언은 아닐 듯싶다.

그간 역대도지사들은 어떤 측면에서는 특별법상 의미에서의 국제자유도시 조성이라는 상위의 개발행정목표를 아예 무시하기 일쑤였다. 왜냐하면 누구도 특별법에 근거한 국제자유도시 조성의 당위성을 도민에게 설파하며 동참할 것을 요구하지 않았기 때문이다.

실무적으로는 그저 구체적이며 운영적인 성격을 갖는 국제자유도시 조성이라는 상위 목표를 실현하는데 주된 수단으로 기능하도록 되어 있는 관광서비스산업 진흥과 같은 하위 목표를 마치 상위 개발행정 목표인 국제자유도시 조성인양 하며 손쉽게 집착하는 정책적 의지를 가감 없이 보여 주었다.

국제자유도시 조성이라는 상위의 개발행정목표를 등한시 하면서 관광산업진흥과 같은 유형의 목표를 상위의 국제자유도시의 조성목표로 왜곡시키는데 모든 정책적 역량을 결집하여 왔다고 할 수 있다. 그래서 도지사 스스로 국제자유도시 조성이라는 제주개발행정의 상위 목표를 내동댕이쳐 왔다고 단정해 볼 수도 있다. 관광서비스산업 진흥만이 제주도민의 먹고 사는 문제를 풀 수 있는 유일한 대안이라고 강변하는 것도 전혀 주저하지 않았다. 

항상 도지사들은 이런 저런 관광시설물 개발을 위한 투자유치 규모가 적정수준에 이르게 되면 자연스럽게 제주국제자유도시가 완성되는 것이라고 말하곤 하였다. 이를 반증하는 대표적 사례가 최근에 제주자치도가 제시한 신화역사공원 조성개발효과에 대한 공적 발표내용이다. 즉, 복합리조트사업이 본격추진 되어 정상화될 경우 지역경제에 23조원의 성장효과를 가져올 것이고, 고용 또한 2만 명에 이를 것이라는 장밋빛 효과를 발표하였다.

물론 이렇게 하는 데는 임기 내 단기효과만을 강조하여 그 계량화(計量化)를 통하여 자신의 치적 평가의 기준으로 삼아 자신의 정치적 입지를 강화하려는 권력의지가 크게 작용하였다고 볼 수 있다.

이와 같이 역대 도지사 주도의 부단한 행정목표에 대한 왜곡의 결과 도민 대다수 또한 일정기간 관광서비스진흥을 위한 시설투자유치를 통한 적정한 수준의 관광시설개발의 성과가 달성되는 경우라면 도지사들의 생각처럼 응당 국제자유도시 조성이 이루어지는 것으로 보는 지경에 이르렀음은 두말할 필요도 없다.

그래서 도민들은 현재와 같은 제주개발상황에서 계량화하기 쉽지 않고 그 실현에 장기간에 걸쳐 도민과 개발행정 여타 이해관계인들이 합심하여 열정과 노력을 기울여야 어느 정도 가시화 될 수 있는 ‘국제자유도시 조성’이라는 질적 무형의 개발행정목표를 아예 무시하거나 관광시설개발을 그것과 동일시하는 경향을 드러내 보이고 있다. 더욱 놀라운 사실은 최근에 이르러 도지사들의 연이어 의도적으로 행한 이런 왜곡조치가 제주공동체구성원 일반 누구든 스스럼 없이 말 수 있는 대화주제가 돼버렸다는 사실이다.

급기야는 이번 6.4지방선거 도지사후보들조차 역대 도지사들이 생각하고 실천했던 것처럼 개발행정목표의 상·하위개념을 무시한 채로 제주개발행정의 수단과 목적을 동일한 것으로 보는 것에 대하여 전혀 이의를 달지 않으려 하고 있다. 그 주된 이유는 후보각자의 관점에 따라 달리 해석할 수 있을지 모르나, 그간 연임에 성공했던 도지사들의 경우처럼 자신도 마찬가지로 이번 선거에서 당선될 경우 그 임기 내에 성과관리에 집착하려는 목표의식을 은연중 발설하고 있는 것이 아닌가 한다.

# 제주개발행정 목표의 왜곡은 여러 복잡한 현안을 양산시켰다

이처럼 개발행정목표에 대한 잘못된 왜곡이 지속된 결과 현시점에서 제주개발의 상황은 전혀 녹록치 않아 보인다. 정상적으로 굴러가기보다는 여러 가지 크고 작은 그러나 해결의 실마리를 찾는 것이 전혀 쉽지 않아 보이는 여러 문제들로 인하여 새로운 도정의 역량발휘가 절실히 요구되는 듯하다. 어쩌면 새로운 도정의 위기관리 능력을 시험할 수 있는 큰 부담으로 작용할 개연성이 매우 커 보인다.

이런 문제들로는 개발행정주체가 추진과정에서 절차상 무리수를 둠으로써 촉발된 강정지역내의 군사시설 개발에 따른 갈등상황, 외부자본유치를 주된 목적으로 투자자 중심의 관광시설물 개발에 따라 조장된 경관 수려한 중산간지역의 우려되는 난개발 상황, 선별적이지 않고 무분별하게 이루어진 탐욕스런 중국자본의 과도한 유입을 허용한 개발행정의 무모함, 카지노 등 사행성 사업 위주의 관광시설물 개발 선호경향, 행정목표에 대한 왜곡으로 말미암아 제주개발의 핵심현안,

즉 제주국제자유도시의 조성으로 둔갑된 관광사업 중심의 산업구조의 편향성의 심화, 관광시설물 개발과정에서의 크고 작은 특혜성 사업 논란의 가속화 상황, 소지역주의의 팽배로 인한 제주지역공동체의 분란의 다양화, 도민을 우한 공행정의 실현보다는 이기적 탐욕에 사로잡힌 공직사회의 기강 해이 등을 들 수 있다.

더욱이 이런 문제들은 미래세대로 하여금 정상적으로 먹고 사는 문제를 능히 해결할 수 있도록 하는 미래지향적인 그러면서 지속가능한 제주개발보다는 선대로부터 물려받은 토지자본을 소유한 기성세대를 위한 제주개발과정에서 드러난 부정적 결과물이라는 점에서 그 치유에는 상당한 시간과 비용이 소용될 것으로 점쳐지고 있다. 

#  과도한 관광시설 집중개발 제주공동체 질서를 비정상화시키고 있다

우선 농어촌지역의 공동화 현상이 심각하게 드리워지고 있다. 특히 제주도 농어촌지역이 국내외 자본의 주된 투기장으로 전락되고 있다는 점에서 예의 주시할 필요가 있어 보인다. 게다가 도시지역으로의 인구가 집중되는 가운데서 농어촌지역의 정주인구의 급감, 고령화 등과 같은 불길한 정황은 조만간 농어촌지역이 해체 내지는 와해될 조짐을 서서히 드러내고 있음도 간과되어서는 안 될 것이다. 

다음으로 농어촌지역이 집중 개발됨에 따라 보상금에 의한 재투자나 교육·주거환경개선 등을 위하여 농어촌지역 주민들의 도시지역, 즉 구제주시지역으로 이주하는 경향이 짙어짐에 따라 동시다발적으로 생성되고 있는 여러 도시문제가 드러나고 있다. 

아울러 도시주변지역의 주거환경개선 중심의 확장적인 개발로 인한 기존 도시지역 중 구도심 공동화 문제, 도시지역 인구 집중 및 교통체증에 따른 간선도로 확장 등과 같은 도로정비문제 등도 새로운 현안으로 대두될 조짐을 보이고 있다. 특히 구제주시지역 중심의 도시개발로 인하여 산남·산북 지역 간의 불균형개발이 심화되고 있다. 서귀포지역은 관광시설 건축을 위한 외부자본의 선호도가 높은 제주의 핵심개발지역으로 부각되면서 다른 지역과 비교하여 지역공동화 현상이 더욱 확산되는 양상을 보여주고 있다.
 
# ‘국제자유도시 조성’ 완성될 수 없는 무형의 도민을 위한 이상향이다

제주도는 지역생산규모가 우리나라에서 가장 작은 한 지역경제 단위에 불과할 뿐만 아니라 청렴도 반부패지수가 전국 최하위지역이다. 특히 제주자치도가 싱가포르 등 선진 자본주의 국가 또는 도시를 상정하여 고도자본주의 사고로 무장된 용역기관들이 만들어낸 관광중심의 개발계획에 따라 제주개발을 견인하고 있다. 그렇다고 이들 용역기관들이 도민들의 심사를 받들어 제주도지역의 유·불리한 사정을 모두 취합하여 제주개발의 마스터플랜을 작성한다고 장담할 수 없다.

왜냐하면 어떤 측면에서는 도지사의 정치적·행정적 의중을 받드는데 매우 급급한 가운데서 개발계획을 입안하여 제시할 수밖에 없을 것이고, 제주자치도 입장에서는 구체적인 분석을 통한 개발계획보다는 막연하게 제주도지역이 종전부터 우리나라의 유수한 관광지로 알려져 있으니까 관광자원 개발을 통하여 제주의 미래를 결정하는 것이 바람직하다는 확신을 가지고 있을 것이기 때문이다.

더 나아가 제주개발행정은 관광서비스 산업이 상대적으로 성장한 나라나 도시를 개발모델로 삼아 이들 나라 또는 도시와 제주도를 단순 비교하여 관광서비스산업 중심의 개발정책을 추진하다보면 제주국제자유도시가 저절로 조성될 것으로 여론을 호도하고 있다. 그 결과 대다수 도민들은 제주국제자유도시가 조만간 실현가능한 실체일 수 있다는 환상에 빠져 들고 있다.

그러나 여기서 간과해서는 안 될 것은 제주자치도가 제주국제자유도시를 조성하는 것은 제주자치도가 정책적으로 관광서비스 산업에 치중하고, 부족한 자본을 동시다발적으로 마구 끌어들여 관광시설물 개발을 추진하기만 하면 그만이라는 예단을 하고 있다는 점이다. 관광서비스 산업을 주도적으로 진흥하는 것은 제주도지역을 국제자유도시로 조성하는데 있어서 필요불가결하게 요구되는 여러 가지 수단 중에서 하나에 불과하지 않다는 사실을 무시하면서 호도하려 하고 있는 것이다. 

# 새로운 도지사는 새로운 제주발전 모티브를 만들기 위하여 고민해야 한다

모름지기 국제자유도시를 조성한다는 것은 특별법에 개념 정의 한바와 같이 제주도지역을 사람·상품·자본의 국제적 이용과 기업 활동의 편이가 최대한 보장되도록 규제완화 및 국제기존이 적용되는 지역으로 만드는 것과 다르지 않다고 본다. 즉, 이런 지역에서는 관광서비스산업을 통한 제주의 장점을 상품화 하는 것도 바람직하지만, 그렇게 하기보다는 1차 산업, 2차 제조업 등 제반 산업의 발전을 이끌어 내면서 이들 제주 산물들을 수출하는 등 외국과의 수출입거래관계를 지속적으로 유지하거나 중개무역을 활성화하여 재정수입을 확충하는 등의 경제활동이 활발히 조장되어야 할 것이다.

이런 점에서 새로운 도지사는 관광산업 진흥위주로 제주 국제자유도시가 조성되어 도민이 기대하는 도부(道富)창출이 가능할 것이라고 예단하는 것을 자제했으면 한다. 특히 최근의 세월호 사건에 비추어 올 봄 제주지역경제가 마비되는 수준의 상황에 비추어 제주개발행정은 속단할 수 없는 국내외 경제상황이나 그 외 제주지역경제에 심대한 영향을 미칠 수 있는 변화된 환경에  적의 대응하면서 현재와 미래 제주도민의 삶의 질이 항상 최적의 상태로 이끌어 낼 수 있도록 하는데 그 본분을 다하는데 최선을 다할 필요가 있다고 본다.

새로운 지방정부가 들어설 때마다 언필칭 관광입도를 제일의 제주개발의 목표라고 외치지만 그것은 자신을 위한 왜곡이었다. 진정한 의미의 국제자유도시 조성을 마스터플랜은 어디에도 없었다. 더욱이 도지사를 위한 것이 아니라 도민에 의해서 도민을 위한 개발을 통해서 이루어질 수 있다는 믿음을 주는데 매우 인색하였다. 일방주의가 횡행하였다. 특혜논란이 줄을 이었다.

▲ 백승주(행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가) C&C국토개발행정연구소 소장.
얼마 없어 새로운 도정이 도청에 입성하게 될 것이다. 바라기는 위기관리 리더십을 십분 발휘하여 상위 개발 목표를 왜곡시키는 무모함에서 벗어나 새로운 개발의 틀을 마련하기를 기대한다. 주어진 여건에서 도민과 합심하여 제주개발을 정상적으로 이끌어갈 것이라는 솔직담백한 다짐도 겻들이면서. / 백승주(행정·지방자치·지역개발·환경·협동조합이론 전문가) C&C국토개발행정연구소 소장 


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