고도의 자치권 확보와 분권형 선진국가 실현이라는 포부를 안고 출범한 특별자치도 제주. 장장 15년에 걸쳐 4천여건에 이르는 권한을 이양받았지만, 정작 핵심적인 권한 이양은 퇴짜를 맞기 일쑤였고, 건건의 제도개선 성사 여부에 따라 '일희일비'를 반복해 오는 구조였다.

매 시기가 도래하면 중앙 정부와 정치권만 바라봐야 하는 제주의 처지가 과연 '고도의 자치권' 부여받은 것인지에 대한 의문도 뒤따랐다.

이에 제주특별자치도는 사안에 따른 단계별 제도개선이 아닌 '포괄적 권한이양'을 위한 자체 연구에 돌입한다.

제주특별자치도는 최근 '포괄적 권한이양 방식 적용 제주특별법 전부개정안 마련 연구용역'을 발주했다. 사업비 1억원을 들이는 이 용역은 2006년부터 2023년까지의 제주특별법 입법방식을 점검하고, 포괄적 권한이양 방식을 적용한 제주특별법 개정안을 마련하는데 목적을 두고 있다. 용역 기간은 7개월이다.

그간 제주는 중앙의 권한을 대폭 이양받아 고도의 자치권을 통해 선진적인 지방분권 모델을 구축하고 경쟁력 있는 국제자유도시로 조성·발전한다는 목적으로 2006년 특별자치도를 출범했으나, 1단계에서 6단계까지 제도개선이 이뤄지는 동안 소극적 권한 이양만이 반복돼 왔다.

중앙 정부와 정치권을 상대로 한 대응 과정에서는 줄곧 타 지역과의 형평성 논리가 발목을 잡았다. 6단계 제도개선을 통해 이양 받은 특례는 4660건에 달했지만, 정작 예산 이양 등의 핵심적 사안에 있어서는 번번이 고배를 마셔야했다.

특히 기존의 단계별·조문별 특례 이양 방식의 반복적인 제도개선은 입법 완료시까지 장기간이 소요돼 피로도가 누적되고 효율성이 떨어져 개선 방안의 필요성이 제기돼 왔다.

지난해 말 국무회의를 통과했음에도 10개월이 지나도록 국회를 표류하고 있는 7단계 제도개선안은 대표적인 사례다. 

7단계 제도개선 과제가 담긴 제주특별법 개정안에는 제주도가 요구한 △행정시장 직선제 도입 △국세의 제주특별자치도세 이양 △JDC에 대한 감사위원회 의뢰감사 근거 마련 △카지노업 지도·감독에 관한 특례 △도내 보세판매장 매출액에 대한 관광진흥기금 부과 △개발사업 시행승인 권한 사항 등 핵심 사항들이 수용되지 않았다.

이 같은 문제가 반복되자 제주도는 기존과 같은 단계적인 제도개선을 통한 권한 이양이 아닌, 국방·외교·사법·국가표준·국가경제질서·전국적공공재 등의 관련분야를 제외한 전체 법률을 분석하고, 포괄적으로 이양받을 수 있는 권한 대상과 방식을 모색키로 했다.

현행 입법체계에 근거한 자치입법의 범위를 검토하고, △입법 실현가능성 확보 방안 △개별법과의 충돌 여부 및 해소방안 △타 법률과의 관계에서의 제주특별법의 법적 지위 △제주특별법 시행령 및 조례 입법 반영 기준 △전국적·통일적 기준이 필요한 사항에 대한 위임 필요 여부 등을 점검한다는 방침이다.

때마침 전국적인 흐름도 궤를 같이하고 있다. 세종특별자치시에 이어 윤석열 정부 들어 새롭게 출범하는 강원특별자치도 등은 10여년 간의 제도개선을 통해 제주가 쌓아온 성과를 그대로 흡수하며 포괄적인 권한 이양을 앞두고 있다.

특별자치 제도의 전국 확산 움직임에 따라 제주특별자치도의 위상을 확보하고, 당초 출범 취지인 고도의 자치권 확보를 위해서는 포괄적 권한이양 방식의 제주특별법 전면 개정이 필요하다는게 제주도의 입장이다.

오영훈 제주도지사 역시 특별자치도 추진 방향과 관련해 종전과 같은 제도개선 과제 발굴 방식에서 '포괄적 권한 이양' 방식으로의 전환 필요성을 누차 밝혀온 바 있다.

지난달 제주도의회 도정질문 과정에서 7단계 제도개선 특별법 개정안이 아직도 처리되지 않고 있다는 의회의 지적에 오 지사는 "포괄적 권한이양 방식으로 전환하지 않으면 안되는 시점에 와있다"며 "중요한 건 자기 결정권이다. 포괄적 권한이양을 통해 제주가 특별자치를 견인해가는 맏형으로서 역할을 할 수 있다고 본다"고 피력했다.

지난 6일 취임 100일 기자회견 중 제주지원위원회의 통폐합 우려와 관련된 취재진의 질문에도 "단계별 과제 발굴 식의 제도개선을 계속 해야한다면 제주지원위가 통폐합하는 것을 결단코 막아야겠지만, 앞으로 8~10단계 제도개선까지 가는게 바람직하겠나"라며 포괄적 권한이양의 필요성을 강조했다.

오 지사는 "우리 공무원들이 10여년에 걸쳐 노력하고 수고해서 제도개선안 만들고 관철시켰는데, 지방자치법 전부개정으로 모든 과정을 공유해버리고, 다 다른 시도에 줘버리면 이걸 언제까지 계속해야 하나"라며 "우리도 권한 이양을 일괄로 해달라고 요구할 수 있어야 한다. 그 논의가 선행돼야 한다"는 입장을 밝힌 바 있다.