민선8기 제주도정의 핵심 과제인 '제주형 행정체제 개편'을 위한 선행과제로 분류되는 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안'이 우여곡절 끝에 국회 최종 관문을 넘어섰다. 

올해 안에 행정체제 개편을 위한 주민투표를 실시해 2026년부터 새로운 기초자치단체 도입을 목표로 한 시나리오도 탄력을 받게 됐다. 

다만, 제21대 국회가 끝나기 직전 시간에 쫓기다보니 실익을 얻는데 부족하지 않았냐는 평가도 뒤따른다.

국회는 9일 오후 본회의를 열고 '제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법 일부개정법률안'을 재석 의원 216명 중 찬성 211명, 기권 5명으로 가결했다.

◇  손질에 또 손질...21대 국회 전반기 발의 법안 막바지에 통과

이 개정안은 제주형 행정체제 개편을 위한 법적 근거를 확보하기 위한 내용을 담고 있다. 2021년 위성곤 국회의원과 2022년 오영훈 제주도지사가 국회의원 시절 발의한 개정안이 병합된 법안이다.

골자는 크게 두 가지다. 하나는 '지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다'는 특별법 문구에 예외를 적용하는 내용, 하나는 지방자치단체 도입을 위한 주민투표 방식을 제주도지사가 직접 요청할 수 있는 내용이었다.

해당 법안은 지난해 5월 소관 상임위원회인 행정안전위원회를 통과했지만, 지난해 7월 법제사법위원회에서 법적 정합성을 확보하지 못했다는 이유로 멈춰섰고, 소위원회로 되돌려졌다.

정부와 여당은 기초자치단체 부활이 특별자치도 출범 취지에 어긋난다는 우려와 함께 도지사 요청으로 실시하는 주민투표 방식은 모법인 주민투표법과 충돌한다는 점을 주장했고, 법사위는 제주도와 행안부 간 의견 일치를 요구하며 법안 처리를 미뤄왔다.

계류 과정에서 대폭 손질된 제주특별법은 긴 협상 끝에 해를 넘겨서야 위원장 대안으로 지난 8일 법제사법위원회, 9일 본회의까지 통과했다.

해당 법안은 제21대 국회가 끝나면 자동 소멸될 법안이었기에, 제주도와 행안부가 나름의 절충안을 찾은 결과로 평가된다. 자칫 오는 4월 10일 실시되는 제22대 국회의원 선거 정국에 휩쓸릴 경우 통과를 장담할 수 없었던 탓이다.

◇ 주민투표 주도권은 행안부로...'시 또는 군 설치' 문구 삭제도 불안

다만, 세부적인 내용을 살펴보면 제주도가 필요로 했던 '실익'을 얻었는지는 물음표가 뒤따른다. 

당초 법사위 계류안에는 '제10조 제1항에도 불구하고 제주자치도 관할 구역에 지방자치단체인 시 또는 군을 설치하려는 경우에는 도지사는 도의회의 동의를 받아 행정안전부 장관에게 주민 의견을 듣기 위한 주민투표의 실시를 요청할 수 있다', '행안부 장관은 법의 목적과 취지 등을 고려하여 필요하다고 인정되는 경우 주민투표 실시를 요구할 수 있다'고 명시됐다.

반면, 최종 합의된 개정안에는 '제10조 제1항과 관련하여 제주자치도의 계층구조 등 행정체제 개편에 대한 도민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정하는 경우에는 도지사에게 주민투표법에 따른 주민투표의 실시를 요구할 수 있다'고 수정했다.

주민투표를 결정하는 것은 행안부라는 점엔 변함이 없지만, 주민투표 요청의 주체가 '제주도'가 되는지 '행안부'가 되는지가 주된 쟁점이었다. 최종적으로는 행안부의 요구가 관철된 결과로 풀이된다. 

'도민사회의 일치된 권고안'을 관철시켜야 하는 제주도로서는 조타수를 행안부에 넘겨줬다는 점에서 다소 마뜩찮은 결과다. 행안부의 판단에 따라 주민투표안이 정해질 가능성도 배제할 수 없기 때문이다. 실제 행안부는 제주 행정체제와 관련해 자체적인 별도 용역을 수행중인 것으로 전해졌다.

당초 법안의 '시 또는 군을 설치하려는 경우' 문구가 '계층구조 등 행정체제 개편'으로 수정된 것도 행안부의 요구가 반영된 것으로 알려졌다. 행안부를 비롯해 중앙정치권은 줄곧 제주특별자치도의 기초자치단체 부활에 대해서는 부정적인 입장을 유지해왔다는 점은 잠재적 불안요소로 남아있다.

국회 행정안전위원회 송재호 국회의원(더불어민주당, 제주시 갑)은 "'시 또는 군' 설치를 못박으면 행정체제 개편과 관련해 여러가지 대안을 논의할 수 없지 않았겠나. 선진적인 개편을 논의하고 있는 상황에서 너무 협소하게 정의내리지 말고, 이왕이면 특별자치제도 취지에 맞게 논의를 해보자는 의미에서 수정된 문구"라고 설명했다.

송 의원은 "주민투표의 주체가 행안부여야 한다는 것은 법사위에서 먼저 문제제기했던 것으로, 수정되는 것이 맞다고 본다"며 "이번 합의의 틀에 행안부가 빠져있었다면 모를까, 같이 논의했기 때문에 제주도의 요구를 관철시킬 수 있을 것"이라고 낙관했다.