제주형 행정체제 개편의 선행과제로 분류되는 제주특별법 개정 작업이 제21대 국회 막바지에 이르러서야 우여곡절 끝에 통과됐다. 주민투표 실시를 위한 법적 근거가 확보되면서 올해부터 행정체제 개편 작업도 본격화 될 전망이다.

제주도는 이번 특별법 개정을 통해 지난 10여년 간의 논의 속에서도 별다른 성과를 내지 못했던 행정체제 개편 논의가 무르익었다는 점을 강조했다. 그간 법적 실현 가능성이 낮다고 평가된 가장 큰 이유인 제주특별법 제10조 1항에 대한 예외 규정이 적용됐기 때문이다.

특별법 제10조 1항은 '제주자치도 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 아니한다'는 내용을 담고 있다. 반면, 이번에 개정된 제주특별법에는 '제10조 제1항과 관련하여 제주자치도의 계층구조 등 행정체제 개편에 대한 도민의 의견을 들을 필요가 있다고 인정하는 경우' 주민투표를 실시할 수 있다는 점이 명시됐다.

대내외적인 여건 변화도 주목되는 지점이다. 먼저 지난해 출범한 강원특별자치도, 올해 출범하는 전북특별자치도 등 전국적으로 잇따르고 있는 특별자치 행정체제 변화가 형평성 논리를 불러올 수 있다. 강원과 전북은 지방자치법 제3조의 개정으로 시 또는 군을 둘 수 있는 근거를 마련했기에 제주 역시 기초자치단체를 유지하는 것이 타당하다는 논리다.

제주특별자치도의 시행착오를 발판 삼아 초석을 만든 강원과 전북은 역효과가 뚜렷했던 '단일행정체제' 구조를 적용하지 않았다. 이제 제주가 형평성 논리를 들며 동일한 권한을 요구할 수 있는 구도가 됐다.

그간 제주도의 숱한 요구에 응답하지 않았던 행정안전부도 협상테이블에 나서 특별법 개정안 통과를 함께 이뤄냈다는 점도 긍정적이라는게 제주도의 판단이다. 행안부는 지난해 제주도가 추진한 제주형 행정체제 공론화 연구용역에 대한 모니터링을 이어온 것으로 전해졌다.

제주도는 제주도행정체제개편위원회로부터 최종 권고안이 도출되면 올해 행정체제 개편을 위한 주민투표를 실시하고, 2026년 치러지는 전국동시지방선거부터 새로운 행정체제를 적용한다는 계획을 세웠다. 국회의원 선거 등 일정으로 인해 주민투표는 하반기로 미뤄질 가능성이 크다.

다만, 남아있는 과제 또한 만만치 않다. 주민투표 결과가 '기초자치단체 부활'이 될 경우 또 다른 법적 후속절차가 필요하다. 현재 주민투표법에 따라 지자체 설치 관련은 법률로 정하도록 돼있어 각 기초자치단체별 관련법 개정이 이뤄져야 한다.

기초의회 부활 시 의원 정수를 어떻게 배정해야 할지, 또 그간 광역사무로 일괄 관리돼온 사무를 어떻게 배분할 지도 난제다. 

특히 단일 행정체제가 적용되며 확보했던 '교부세 정률 특례' 유지는 가장 험난한 과제가 될 것으로 예상된다. 전국적으로 보통교부세는 지자체의 재정수입이 재정수요에 미치지 못할 시 미달되는 금액을 국비로 보전해주는 방식이지만, 제주특별자치도만 유일하게 전체 보통교부세의 3%를 일률적으로 받는 특례를 적용받고 있다.

광역사무와 기초사무, 국가사무 등을 운용하는 제주의 특수성을 인정한 제도로, 제주도의 입장에서는 '교부세 일률 적용'은 포기하기 어려운 특례다. 기초자치단체 부활 시 기초사무 배분이 이뤄지게 돼 특례 유지 가능성도 불투명해질 수 있다.

조상범 제주도 특별자치행정국장은 "특별자치도 이전 4개 시군에서 현재 유력하게 거론되는 3개 시로 바뀌게 되면 사무를 배분하는데 상당한 어려움이 뒤따를 수 있다"며 "버스와 같이 광역이 효율적인 사무가 있고, 수도관리와 같이 기초가 효율적인 사무가 있다"고 설명했다.

조 국장은 "관련 용역은 초안이 될 것이고, 법적으로 가능한지 여부 등은 공무원들이 추가로 검토가 필요하다"며 "기초적인 부분까지 점검해서 사무배분을 재설계 해 행안부와 협의해 나가겠다"고 밝혔다.