2006년 7월 1일 제주는 전국 최초로 특별자치도를 출범시켰다. 새로운 지방자치 모델의 신호탄이었다. 국제자유도시와 함께 고도의 자치권 보장에 대한 도민들의 기대가 컸다. 반면 17년이 지나도록 중앙정부 권한 이양은 더디기만 하다. 지난해 6월에는 강원도가 미래산업글로벌도시를 내걸어 두 번째 특별자치도를 출범시켰다. 올해 1월에는 전라북도가 글로벌생명경제도시를 목표로 세 번째 특별자치도로 탈바꿈한다. [제주의소리]는 특별법에 명시된 권한을 토대로 새로운 3개 특별자치도를 비교하는 시간을 갖는다. [편집자 주]

정부는 새해 예산안을 편성하면서 당초 계획에 없던 제주해양치유센터 건립 비용을 포함시켰다. 총사업비는 480억원. 이중 국비는 240억원이다.

대규모 국책사업의 지원근거는 중앙권한 이양에 따른 재정지원이다. 기획재정부는 국가 사무 이양에 따른 소요재원 논란을 의식해 국책사업 지원 카드를 꺼내 들었다.

제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법(제주특별법) 제4조와 20조에 따라 정부는 제주에 대한 재정적 우대 방안을 마련하고 권한 이양에 따른 지원도 해야 한다.

제주는 2006년 특별자치도 출범에 맞춰 단계적으로 중앙정부의 사무를 이양받고 있다. 2006년 1단계 1062건을 시작으로 올해 7단계까지 총 4741건의 중앙사무가 제주로 넘어왔다.

제주특별법에 근거해 제주는 제도 개선에 따른 재정 지원을 요구해 왔다. 단계별 소요 경비는 1-2단계 103억원, 3단계 23억원, 4단계 87억원, 5-6단계 18억원 등 총 231억원이다.

제주는 해마다 반복되는 ‘국가 이양사무 소요재원’ 논란을 해소하기 위해 지방교부세 중 보통교부세 법정률 3%를 상향하는 방안을 고민해 왔다.

현행 제주특별법 제124조에 따라 제주는 다른 지방자치단체와 달리 매해 보통교부세 총액의 3%를 정부로부터 교부 받는다. 지난해 제주에 할당된 보통교부세만 1조9200억원이다.

다만 강원에 이어 전북특별자치도가 출범하면서 보통교부세 법정률 상향은 더욱 어려워졌다 제주만의 재정 특례를 다른 지방자치단체가 수용할 가능성이 낮기 때문이다.

더욱이 강원과 전북은 특별법 전부 개정 과정에서 재정 특례를 관철시키지 못했다. 법령에서 정한 국가 책무에 국세 이양 조항도 포함되지 않았다.

제주특별법 제5조에 따른 국가 책무에는 ‘국가는 국세의 세목을 이양하거나 제주에서 징수되는 국세를 이양하는 행정적·재정적 우대 방안을 마련해 조속히 시행한다’고 명시돼 있다.

제주는 특별자치도 출범 이후 국세 징수액이 크게 늘었다. 실제 제주에서 걷힌 국세는 2006년 3736억원에서 2022년 2조6711억원으로 16년 만에 7배나 올랐다. 

반면 강원과 전북특별법에는 ‘특별자치도의 자발적인 성과 제고 노력을 위해 국가는 행정적·재정적 지원 방안 마련을 위해 노력해야 한다’는 선언적 의미만 담고 있다.

정부가 국세 이양에 소극적인 이유는 세입 감소가 권한 상실로 이어지기 때문이다. 국회도 정부 예산 누락에 따른 국회의원들의 권한 축소를 우려해 법안 개정에 나서지 않고 있다.

이에 제주는 8단계 제도개선을 뛰어넘는 포괄적 권한 이양을 정부에 요구하고 있다. 이는 단계적 국가 사무 이양이 아닌 단 한번의 법률 개정으로 중앙권한을 넘겨받는 방식이다.

현행 ‘지방자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법’ 제33조에 따라 정부는 국가 사무를 지방자치단체에 포괄적·일괄적으로 이양하기 위해 필요한 법적 조치를 마련해야 한다.

제주는 이를 뛰어넘어 국방과 외교, 사법 등 국가존립사무를 제외한 국가 권한을 자치사무로 대폭 이양하는 고도의 자치권 강화를 목표로 하고 있다.

이를 위해 전문가 전담 조직도 가동했다. 법률·법제 전문가와 소관 부서 등으로 구성된 워킹그룹을 운영해 제주에 맞는 분권 과제 발굴에 나서고 있다.

최종적인 입법화를 위해 3개 특별자치도 연대도 추진 중이다. 지난해 7월에는 강원, 전북특별자치도와 업무협약을 맺었다. 9월에는 자치분권 및 균형발전 정책포럼도 열었다.

이 자리에서 오영훈 제주도지사는 “7단계 제도개선까지 왔지만 제주가 새롭게 도약하기 위해서는 단계적 이양에 종지부를 찍고 포괄적 권한이양으로 나아가야 한다”고 강조했다.

중앙정부의 권한 이양은 제주특별법과 개별법 개정을 통한 조문별 특례 형식을 유지하고 있다. 이마저 단계별 사무 이양이라는 구조적 한계를 품고 있다.

포괄적 권한이양을 위해서는 도민 공감대가 우선돼야 한다. 입법화를 위한 중앙부처와 국회 설득 논리도 갖춰야 한다.

제주는 내부 검토를 거쳐 조만간 제주특별법 전부개정안의 밑그림을 공개하기로 했다. 입법화가 이뤄지면 18년간의 특별자치도의 실험을 끝내고 새로운 지방자치시대를 열게 된다.