교사에게 정치적 자유를 주면 어떨까?
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[양길현 칼럼] 정치권의 ‘교육통제’...부끄러운 자화상

          I. 일반 공무원과 교사의 차이

  시국선언이 정치활동일까 아닐까? 대답이 쉽지 않다. 그래서인지, 교사의 시국선언에 대해 전주와 인천 지법의 판결이 다르게 나타났다. 전주지법의 김균태 판사는 교사의 시국선언이 ‘특정 정당·정파에 대한 반대나 지지의 내용이 아니’기 때문에 무죄라고 판시했다. 반면 동일 사안인데도, 인천지법의 권성수 판사는 교사의 시국선언이 ‘교육과 무관한 시국상황에 대한 국정쇄신 요청은 정치적 의사표현’이며 ‘집단행동을 금지한 국가공무원법에 위배된다’며 벌금형을 선고하였다. 결국 두 개의 다른 판결은 교사의 시국선언을 정치적 의사표현의 자유라는 기본권 입장에서 너그럽게 바라볼 것이냐, 아니면 교사의 집단행동을 금하는 국가공무원법 66조를 엄격히 적용할 것이냐의 문제로 요약된다.

  동일 사안에 대한 두 개의 다른 판결로 인해 일부에서는 ‘법적 안정성이 훼손될 우려’가 있다는 지적과 함께 이로 인해 ‘1심판결에 불복하고 너나없이 대법원 판결까지 받아야 한다는 생각이 확산’될 것이라는 지적이 있다. ‘어떤 판사를 만나느냐에 따라 운영이 바뀐다는 생각을 국민이 갖게 되는 것은 사법부에는 비극’이라고까지 말하는 것을 보면서, 문득 이러한 법조계 일부의 우려와 비극 운운이 별 실익이 없는데도 생기는 것일까의 근본적 의문이 떠올랐다. 왜냐하면 아예 법으로 교사의 정치적 의사표현을 기본권으로 허용해 버리면, 이러한 논란이 없을 것이라는 생각 때문이었다. 굳이 사법적 판결 대상으로 삼지 않아도 될 사안을 괜스레 법원으로 갖고 나서 문제를 더욱 키우고 있는 게 아닌가 하는 생각이다. 시국선언이 교사의 집단행동 양상을 띤다고 하더라도 그것이 교육 현장을 떠나면서 하는 것이 아닌 한, 교사도 표현의 자유를 누리는 데 가능한 한 제약이 없어야 할 것이 아니겠는가.
 
  그래서 시국선언과 같은 ‘교사의 정치적 의사 표현은 다른 공무원들보다 더욱 신중히 행사되어야 한다’는 인천지법의 논고를 필자는 받아들이기가 어렵다. 물론 일반적으로 교사는 ‘판단능력이 미숙한 초·중·고등학생에게 미치는 영향이 적지 않’기에 정치활동을 하는 데 신중하게 해야 한다는 이유가 전혀 수긍이 안 가는 것은 아니다. 그러나 초등과 중등의 차이를 무시하고 또 특히 고등학생들의 인지력을 도외시한 채, 초중등 학생들 모두를 일괄하여 교사의 정치적 영향만을 너무 지나치게 과대 포장하는 것은 아닌지 하는 생각을 지울 수 없다. 어쩌면 교사의 시국선언과 관련 전주와 인천 지법의 판결 차이는, 21세기 대한민국이 속 좁은 과거에서 보다 개방적인 미래로 전환해 나가는 과도기의 현상이 아닌가 하는 생각이다. 이는 교사의 정치적 권리를 얼마나 허용해 주어야 할지를 포함하여 우리나라 초중등 학생들의 수준에 대한 성인 어른들의 인식전환에 대한 공론화가 요청되고 있음을 의미한다.

  이와 관련 교사의 정치활동을 어느 정도 허용해 줄 것인가의 논의의 시작으로 다른 국가들의 사례를 점검하는 것이 유용할 듯싶다. 왜냐하면 일본을 제외하고는 미국, 영국, 프랑스, 독일, 캐나다, 호주 등 대부분의 선진국은 교사의 정치활동을 허용하고 있다는 점에 주목해야 할 것이기 때문이다. 그런데 왜 우리는 일반 공무원과 교사를 한 데 묶어 교사의 정치활동을 금하고 있을까? 필자가 보기에 그 이유는, 권위주의정부 시기에 교사들의 대정부 비판을 원천적으로 막아왔던 관행이 민주화 이후에도 큰 문제의식 없이 그대로 방치되어 왔기 때문이라고 본다. 그러다 이명박 정부가 들어 민주주의가 퇴행하면서 다시 권위주의적 통제가 되살아나는 한 사례가 바로 시국선언 교사에 대한 사법처리 움직임이다.

  그러나 일반 공무원과 교사는 구분하여 각각의 경우 정치활동 허용 여부에 대해 검토를 해야 한다고 본다. 일반 공무원인 경우 공직후보 출마라든가 정당활동 또는 정치자금 모금과 선거운동, 정부정책 비판 등의 정치활동을 제한하는 것은 공무원의 정치적 중립이라는 입법 취지에서 볼 때 일면 합당한 측면이 있다. 그래서인지 미국, 영국, 독일, 프랑스 등 각 나라마다 공무원의 정치활동 허용 범위와 관련하여 약간의 편차가 있다. 그러나 우리처럼 포괄적으로 공무원의 정치활동을 금하는 나라는 일본밖에 없다. 이는 그만큼 일본과 한국에서는 공무원의 위상과 역할이 크다는 것을 의미하기도 하고, 또 다른 측면에서는 보면 국민들의 정치적 기본권을 보장하는 데서 일보 뒤떨어져 있다는 것을 의미하기도 한다.

  일본과 한국에서 더욱 부끄러운 것은, 일반 공무원의 정치활동을 금하면서 여기에 교육공무원을 포함시켜 교사의 정치활동도 원천적으로 봉쇄하고 있다는 점이다. 일반 공무원과 교사의 차이를 전혀 고려하지 않고 교사를 교육공무원으로 지칭하면서 교사에 대한 권위주의적 정부 시대 이래의 간섭과 통제를 그대로 답습하고 있는 것이 그것이다. 정말 일반 공무원과 교육공무원은 동일한 것일까. 이들은 같음 보다 다름이 더 많다고 보는 게 합당한 게 아닐까. 왜냐하면 교사의 임용과 신분보장, 그리고 위계질서가 일반 공무원과 유사하다고 하여, 교사를 일반 공무원과 동일한 위상과 역할을 갖고 있다고 얘기해서는 안 된다고 보기 때문이다. 물론 일반 공무원처럼 교사도 중앙정부의 교과부-각 지방의 시·도 교육청-일선학교의 교장으로 이어지는 관료적 위계질서 내에서 주어진 역할을 수행하는 공적 심부름꾼이라고 규정할 수도 있다. 실제 교육행정이라는 측면에서 교사는 관료적 위계의 지휘통제를 받고 있는 게 사실이다. 그렇다고 하여 일선 교육현장에서 교사들이 상당한 자율성과 독자성을 갖고 일하고 있는 교육자의 독특한 위상이 부인되는 것은 아니지 않은가. 이렇게 일반 공무원과 교사가 같기보다는 다른 게 더 많다면, 이 두 그룹의 정치활동을 얼마나 허용할 것인가에서도 다른 입법체계를 요한다고 보아야 하지 않겠는가.

              II. 정치권의 교육통제라는 부끄러운 자화상 
 
  이쯤에서 우리에게 익숙한 홍익인간 이념을 다시 생각해 보자. 주지하다시피 널리 인간을 이롭게 한다는 홍익인간은 대한민국의 건국이념이자 교육법의 기본정신이다. 물론 홍익인간 이념에는, 그 나름의 실사구시 가치에도 불구하고, 다분히 위로부터 아래로 베푼다는 하향식의 사고가 배여 있다. 왜냐하면 환인의 아들이 인간사를 내려다보면서 갖는 시혜로서의 신정정치 차원의 엘리트주의가 그 출발이었기 때문이다. 그렇지만 홍익인간 이념을 통해 대한민국의 정치와 교육은 동일한 목표와 사명의식으로 연결되고 있음은 분명하다. 이 두 영역 모두에서 정치인은 백성에게, 교사는 학생들에게 무언가의 실익을 가져다주는 봉사자일 것을 요구받고 있다는 점에서 그렇다. 

  정치인과 교사 모두 봉사정신을 요구받는다는 동일성을 벗어나면 정치인의 폭넓은 영역과 구별되는 교사의 영역은 매우 협소하다. 교사에게는 이른바 교육공무원이라는 이름을 붙이고는 교육 영역을 넘어서는 것을 철저히 금하고 있기 때문이다. 교사의 시국선언마저 용납하지 않으려는 최근의 논란이 그 대표적이다. 교육이 정치에 관여해서는 안 된다는 의미의 정치로부터 교육의 영역 분리는 거의 신성불가침처럼 간주될 정도이다. 지방자치와 별도로 교육자치가 운위되는 것이 그 하나이고, 또 교육의 정치적 중립 테제도 또 다른 하나이다. 정치에 대한 교육의 이와 같은 개입불가는 정치와 군대의 분리 혹은 정치와 종교의 분리 못지않게 하나의 정론으로 자리하고 있다.

  그러나 그 실상을 가만히 들여다보면, 정치와 교육은 분리되어 있기보다는 교육의 정치적 중립이라는 미명하에 교육을 정치에 종속시키고 있는 게 보다 더 실상에 가깝다. 교사가 공무원 신분으로 위촉되는 한, 중앙정부의 간섭과 통제를 받아야 하는 것으로 널리 치부되고 있기 때문이다. 그래서 교사가 시국선언에 참여하면, 이는 곧바로 교육계 위에 군림하는 정치권에 대한 도전이자 항명으로 간주하고, 그리곤 사법처리를 마다하지 않는다. 교사의 정치적 자유가 제약을 받아야 하는 논거는 바로 교사 역시 정부정책을 집행하는 심부름꾼이라는 것이다. 정부의 한낮 심부름꾼이 어찌 정부와 그 총수인 대통령에게 이의를 제기할 수 있느냐이다. 이렇게 교사를 학생을 가르치는 선생님이 아니라 정부정책의 집행보조자로 바라보는 논리에서는, 교사의 정치적 자유가 들어설 자리가 없다. 

  교육계의 정치적 종속을 당연한 것으로 바라보는 이정부의 짧은 생각은, 결국 교육감 선거에 교과부가 개입하는 것으로 나타나고 있다. 교육자치에 대한 존중이 없는 것은 물론이고 하나의 인격자로서 교사의 자율성을 무시하는 이정부의 기조가 그대로 교과부에 전달되는 과정에서, 이른바 선거과정에 대한 관권개입이 일어난 것이 그것이다. 2월 3일자 <한국일보>가 보도했듯이, 교과부는 6․2 지방선거에서 교육감 선거 출마가 유력시되는 수도권 지역 한 교육청의 부교육감에게 출마 포기를 종용하였다고 한다. 뿐만 아니라 수도권의 다른 지역 시ㆍ도교육감 선거에도 전직 장관과 교수 등을 여권 후보로 내세우는 방안을 직접 기획 중인 것으로 알려져 충격을 주고 있다. 누가 이러한 관권개입을 주도하고 실행하였는지는 조만간 밝혀지겠지만, 교과부의 이러한 불법적 선거개입은 아예 교육의원 자체를 없애려는 시도와 겹치면서 많은 논란을 불러일으키고 있다. 

  교과부의 어처구니없는 짓거리에 허탈해 하면서도, 이 자리를 빌려 다시 한 번 교사의 3가지 사명을 되새기고 싶다. 교사는 교육 영역에서 교육전문가이고, 사회의 귀감이 될 성직자적 역할을 요구받고 있으며, 그리고 교사는 홍익인간을 실현하는 데 일익을 담당할 봉사자이다. 교육공무원이라는 신분은 교사가 이러한 3가지 사명을 실천하는 데 도움이 되도록 하기 위해서 신분상의 안정과 처우개선을 제공해 주는 수단을 뿐이다. 그런데도 교사를 이른바 공무원의 범주에 얽어매어 국민이면 누구나 누릴 수 있는 정치적 자유를 누리지 못하도록 하면서, 시국선언 교사 해임과 교육감 선거 개입을 마다하지 않는 이 나라 교과부는 누구를 위한 정부일까를 의심하지 않을 수 없다. 청와대에 대한 ‘묻지마 충성’으로 자리를 보존하기만 하면 된다는 것으로는, 이 나라의 교육에 미래가 없다. 왜냐하면 교과부 자신은 막가파의 정치적 편향을 보이면서 교사에게는 교육의 중립이란 이름으로 정치적 자유를 막고 통제하는 데만 급급할 경우, 교육의 중립 구호는 정치권의 교육 간섭을 보다 쉽게 하려는 것을 그 주된 내용으로 하는 교육통제의 다른 이름으로만 존재할 뿐이기 때문이다.

                III. 교사에게 정치적 자유를

  교사의 정치적 자유가 전혀 허용되지 않는 상태에서 전개되는 교육자치가 제대로 되리라 기대하는 것 자체가 어불성설이다. 자유 없이 자치를 한다는 게, 말이 되는 것일까. 실제 참여정부 하에서 추진된 교육의원 선거가 대부분의 경우 전직 교장 중심의 경쟁으로 머물고 있다는 점에서, 그것은 교사의 정치적 자유가 부재한 가운데서 교육계의 기득권을 보장해 주는 30%의 교육자치일 뿐이다. 진정한 교육자치란 50만 초중등 교사의 정치적 자유가 보장되면서 이들 일선 교사의 정치적 역량과 목소리가 반영되는 데서 오는 것일 게다.

  이 점에 보면, 최근 지방교육자치법 개정 움직임은 교육의 정치종속성을 더욱 심화시켜 나갈 것이라는 점에서 우려가 크다. 왜냐하면 2009년 12월 30일 국회 교육과학기술위원회 법안심사소위원회를 통과한 지방교육자치법 개정안을 보면, △교육감·교육의원 교육경력 의무 폐지 △교육의원에 대한 정당추천 비례대표제 도입(직선 폐지) △후보자의 출마 전 정당경력 제한 2년→6개월 단축 △주민소환제 도입 △교육감 후보자의 후원회 제도 운영 등을 골자로 하고 있기 때문이다. 이 가운데 특히 교육의원 정당추천 비례대표제 도입은 그래도 미약하나마 존재하던 교육자치의 정신마저 없애버릴 것임에 틀림없다. 전직 교장 중심의 직선 교육의원제가 얼마나 유효하게 교육자치에 기여하고 있는지에 대해서는 여러 의견이 분분할 수 있다. 그러나 각 정당의 구미에 맞는 사람으로 교육위원을 위촉하겠다는 정당 추천 비례대표 도입은 교육자치의 마지막 보루마저 무너뜨리는 악법이 아닐 수 없다. 정당법과 국가공무원법 등에서 초중등 교사의 정당가입을 금지함으로써 교사의 정치활동을 막는 데서 한걸음 더 나아가 이번 개정안처럼 교육의원 후보의 정당 줄서기를 획책해 나가게 되면, 교육의 자율성이 더욱 악화되어 나가리라는 것은 명약관화하다.

  무릇 정당의 비례대표는 직능의 다양한 역할과 사회적 약자에 대한 배려 차원에서 널리 채택되는 제도이다. 그런 취지에서 보면 교육의원을 비례대표 의원으로 전환하고자 하는 시도에 대해 마냥 금기시할 필요는 없다. 왜냐하면 교육의 직능성을 인정하여 이를 비례대표로 모시는 것도 한 방법일 수 있기 때문이다. 그리고 교육의원을 교사 중심으로만 한다는 데에도 다른 의견이 있을 수 있다. 왜냐하면 교사 경력이 없어도 훌륭하게 교육의원의 역할을 수행할 수 있으리라 보기 때문이다. 특히나 교육의원을 사실상 전직 교장이 독점해온 관행을 수정․보완할 필요는 충분히 인정된다. 그러나 표의 등가성이라든가 재․보궐선거 시의 고비용 문제 등을 이유로 비례대표제를 도입하려는 한나라당의 주장은 받아들이기가 어렵다.

  한 걸음 더 나아가 필자가 교육의원에 대한 정당 비례대표 도입을 반대하는 이유는, 이미 한국에서는 교사의 정치활동을 금지하고 있는 비정상의 상황을 감안하기 때문이다. 교사의 정치활동은 교육의 정치적 중립성이라는 이름으로 못하게 하면서, 교육의원은 정당 비례대표로 바꾸어 버리면 더욱 더 정치의 교육 간섭과 통제가 강화되어 나가리라 보기 때문이다. 기존의 직선제 교육의원을 비례대표 의원으로 전환하게 되면, 그만큼 교육의원에 대한 국민들의 검증과 선택도 줄어들어 들 수밖에 없다. 홍익인간의 이념을 공동 기치로 내걸고 있는 교육 관련 도의원도 다른 정치인들처럼 널리 지역 주민들로부터 선택되고 검증되는 게 민주주의 원리에 더 부합된다. 그러니 괜스레 정치권이 교육을 장악하려는 기도는 그만 두었으면 좋겠다. 기업으로터의 영향력을 줄이는 데는 자신이 없는 정치권이 만만해 보이는 교육계로 손을 뻗쳐 그 위신을 상쇄하려 하는 게 아닐까 하는 의구심만 든다. 어느새 우리는 정치권의 무한대 욕심을 어떻게 자제하도록 할 것인가의 쉽지 않은 문제에 직면하고 있다.  

  그래서 필자는 아예 교육의원에 대한 정당추천 비례대표제 도입 여부가 아니라 이 보다 더 근본적인 것으로서 교사의 정치활동 허용 문제가 정치적 쟁점이 되어야 한다고 생각한다. 대학교수처럼 초중등 교사도 자유롭게 정당가입과 공직선거에의 출마가 허용된다면, 굳이 교육의원을 따로 두지 않아도 된다는 주장도 수용할 수 있지 않을까. 지역주민이 도의원을 선출할 때, 그 후보가 교수인지, 노동자인지, 기업가인지 등을 따지지 않는데, 유독 교사에게만 피선거권을 허용하지 않는 것은 이해하기가 어렵다. 형평에도 안 맞고 실익도 없다. 구태의연하게 50만 교사들의 지적-정치적 에너지를 울타리에 가두어두는 것으로는 교육 선진화는 구호에 그칠 가능성이 크다. 

  일본을 제외하고는 미국, 영국, 프랑스 등 어느 선진국에서도 교사의 정치활동을 금하는 나라가 없다. 이는 교사의 정치활동을 봉쇄하는 것이 얼마나 후진적인 것이고 실익도 없음을 보여주는 것이다. 필자는 원론적으로 볼 때 교육감과 교육의원을 교육계 인사로 채울 필요는 없다고 본다. 다만 그렇게 누구에게나 교육의원을 개방할 요량이라면, 교사도 정당가입 등 정치활동을 할 수 있도록 허용하는 것은 물론이고, 나아가 반년 단위의 휴직을 전제로 하여 공직선거에 후보로 나설 수 있도록 하는 참정권의 확대가 더 요망된다는 것이다. 

▲ 양길현 제주대 교수 ⓒ제주의소리
  당장은 6․2 지방선거가 한 120일 밖에 남지 않기 때문에, 정치권은 지방교육자치법 개정안을 두고 서로 의견 대립을 보이면서 이미 진행 중인 교육의원 출마자들의 정치참여 의욕을 짓누르는 것을 멈춰야 한다. 왜냐하면 정치와 교육 간의 관계는 2010년 선거가 끝난 이후 교육에 대한 정치권의 부당한 간섭을 어떻게 줄여나갈 것인가의 근본적 문제로부터 시작하여 교사의 정치활동 허용 여부 및 교육의원의 존치 여부 등에 대한 폭넓은 공론화를 거치면서 조정해 나가야 할 사안일 것이기 때문이다. 이런 공론화 과정에서 정치권의 부당한 교육 간섭을 줄이는 하나의 방법으로 그에 맞대응할 수 있도록 교사의 정치권 진입을 보다 용이하게 하는 제도 찾기에 더 진력해야 할 필요가 있음을 다시 한 번 더 강조하고 싶다. /양길현 제주대학교 윤리교육과 교수 

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