평시엔 관심도 없다가 일만 생기면 '터지는'도의회
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6·2 지방선거와 제주도의회

         I. 도의회의 중요성과 유용성

  6·2 지방선거에 대한 관심은 온통 도지사에 쏠려 있다. 지역에 한정된 국회의원 선거보다 전국 단위의 대통령선거에 더 많은 관심이 가는 것과 꼭 같다. 도의원 선거에 대한 관심이 적은데, 하물며 시-군-구 기초의원 선거는 오죽했으랴. 그렇게 평소에는 말할 것도 없고 선거 때에도 별 관심을 두지 않다가도, 어쩌다 일을 잘 못하면 힐책만 하고 지방의회 무용론까지 나오기가 일쑤다. 제주의 경우에는 특별자치의 이름으로 아예 기초단체권을 반납해 버리기까지 했다.
 
  대통령이나 도지사 선거에서 보여준 관심에 비해 선출된 대통령이나 도지사가 제대로 일을 하지 못한다고 무용론을 펴는 유권자는 드물다. 이왕 선거로 뽑았으니 기다렸다가 다음 선거에서 퇴출시켜야겠다고 마음만 먹을 뿐이다. 간혹 대통령제를 의원내각제로 바꾸는 게 더 유용하다는 견해가 제시되기도 하지만, 아직은 한국에서 다수의 지지를 받지 못하는 대안으로 남아 있다.

  문제는 지방자치에서의 도지사이다. 당연히 이 경우도 지사가 일을 잘 못한다는 이유로 지사를 없애고 다른 제도로 대체하자는 논의는 거의 없다. 왜 지방자치에서는 의원내각제 방식이 거론되지 않는 것일까. 의회와 행정의 분리·독립이라는 권력분립의 고전적 민주주의론에 충실하고자 하기 때문일까. 아니면 도지사를 통해 지방을 지배하려는 중앙정치권의 의도에 편승하여 중앙정치 중심의 전문가와 언론들이 문제를 제기하지 않기 때문일까. 아니면 지방의회의 중요한 역할 가운데 하나가 도정에 대한 견제와 감시인데, 의회와 도정을 한 데 합쳐버리면 누가 도정을 견제하고 감시할 것인가의 대책이 마련되어 있지 않기 때문일까. 그것도 아니면 단지 생소하기 때문일까.

  유럽 등의 대부분의 선진국에서는 대통령보다는 수상을 대표로 하는 의원내각제가 보다 더 많이 채택되는 제도이다. 이 점에서 보면 의원내각제가 정부에 대한 감시를 소홀히 하게 되는 제도인 것은 아님이 분명하다. 실제의 정치 현장을 보면, 견제와 감시는 의회가 하는 것이 아니라 야당이 하는 것임을 우리네 대통령제에서도 충분히 확인할 수 있는 바다. 이렇게 도정에 대한 견제와 감시가 야당의 역할로부터 오는 것이라고 한다면, 무소속의 김태환 도정에 대한 제주도의회의 견제와 감시는 다른 광역의회에 비해 구조적으로 더욱 빛을 발하도록 되어 있었다.

  3월 25일 경실련의 보고에서 보듯이, 16개 광역의회 가운데 제주도의회가 나름대로 선방을 한 것으로 나타났는데, 그 이유의 하나가 제주도의회의 정당구성이라는 제도적 요인이라고 한다. 무소속의 김태환 도정에 대해 한나라당과 민주당 등 정당 출신 의원들이 도지사와 동일한 정당 소속이 아니기 때문에 상대적으로 불편함이 보다 덜 한 여건에서 견제와 감시의 의회활동을 벌일 수 있었다는 지적은 충분히 동감된다. 그러면서도 필자는 지난 3.6년에 걸친 제주도의회의 남다른 활약상을 제주도 특유의 지역성에서도 찾고 싶다. 인구 56만의 좁은 제주에서 39명의 도의회 의원들이 대면하게 되는 유권자 비율을 고려해 보면, 누구든 제주도의회 의원이 되면 도민들로부터의 압력과 기대를 저버리기가 쉽지 않은 대면구도에 놓이게 된다는 것. 바로 의원과 도민간의 빈번하고 근접한 대면구도는 제주도의원의 남다른 활력을 촉발하는 제주 특유의 강점이지 않느냐는 것이다.

  도의회의 견제-감시 기능에서 바라볼 때, 6·2 지방선거를 통해 구성될 제주도의회가 특정 정당의 지배하에 들어가지 않도록 균형되게 구성될수록 도의회의 무용론은 사라질 전망이다. 도지사와 같은 정당의 의원들을 지방정부의 여당의원이라고 한다면, 이를 견제하고 감시하는 데 요구되는 만큼 혹은 그 이상의 야당의원 당선은 필수적이기도 하다. 특정 정당의 지배적인 정국 운용은 다음 선거에서는 부메랑이 되어 돌아오기가 십상이다. 이 점은 지난 지방선거와 대통령선거 그리고 국회의원 선거에서 압승을 거둔 한나라당이 이번 6·2 지방선거에서는 유권자의 견제 심리로 인해 곤혹을 치를 것처럼 보이는 데서 잘 나타나고 있다.  

  세상사에서는 과유불급에 더 점수를 준다. 그런데도 선거에서는 보통 압도적 승리만이 구호로 등장한다. 그러나 그러한 목표는 정당의 것일 뿐이다. 유권자의 목표는 오히려 특정 정당의 압도적 승리를 경계하는 데 두어야 할 것임을, 경실련 보고는 새삼 일깨워 주고 있다. 정당의 목표와 유권자의 목표는 적어도 의원 선거에서는 구별되어야 할 것 같다. 바로 이 지점에서 6·2 지방의원 선거와 관련하여 제주도민의 목표는 무엇일까에서 특정 정당의 선전선동에 넘어가지 않는 ‘깨어있음’이 요구된다. 또 쉽지 않는 과제 하나가 괜스레 선거를 치르면서 도민에게 주어지는 것이겠지만, 그래도 향후 4년 도민을 위해 도의회가 유용한 감시-견제 역할을 제대로 하도록 하려면 어쩔 수 없이 드는 비용으로서 유권자의 ‘깨어있음’의 중요성을 재삼 상기시키지 않을 수가 없다.

               II. 경실련의 제주도의회 평가 

  도의회에게 도정을 철저히 감시하길 바라고 또 지역 발전의 견인차가 되어야 한다고 주문하는 것. 이것은 자신의 지역구 도의원의 이름도 잘 알지 못하는 것과는 별개로 도의원 역시 유권자의 표를 먹고 사는 선량이기 때문에 당연지사이기도 하다. 특히 제주처럼 시-군 기초의회가 존재하지 않는 특별자치에서 단층으로 존재하는 경우, 도의회의 역할은 다른 도-시에 비해 더욱 긴요할 것이다. 그러나 동시에 제주특별자치도 의회에 대한 기대와 바람에 걸맞게 도의원들이 책임을 다할 수 있도록 그에 상응하는 위상과 권한이 도의원들에게 제대로 주어졌는지에 대해서는 아무도 그렇게 많은 관심을 기울이지 않는 것 같다. 바로 이 지점에서 경실련이 2006년 이후 광역의회 의원들이 3.6년 동안 역할을 제대로 하였을까의 조사 보고는 퍽 유용해 보인다. 

  경실련의 조사에 따르면, 지난 3년 6개월여 간(2006년 7월 1일부터 2010년 1월 31일까지) 16개 광역의회에 제출되었던 조례안, 예결산안, 동의안, 승인안, 결의안 등을 포함한 전체 의안 건수는 11,131건으로 광역의회 당 평균 의안건수는 695.69건이었다. 이 가운데 제주도의회는 1,258건의 서울에 이어 전국 2위인 1,223건을 차지하였다. 이는 3위 인천(993건)이나 4위 경기(952건)에 비해 훨씬 많은 것이었다. 또한 16개 광역의회에 제출된 총 6,119개의 조례안 가운데 제출 건수가 가장 많은 지역은 제주도의회(661건)이며, 서울시의회 649건과 인천시의회 518건이 뒤를 이었다. 이는 그만큼 제주도의회 의원들이 활발하게 의정활동을 했음을 보여주는 대목이다. 물론 제주도의회의 경우도 의원들이 직접 발의한 조례발의 건수가 117건으로 의원 1인당 평균 3.0건을 발의함으로써 전국 평균 2.07건을 웃돌았지만, 이는 1위 인천의 5.5건(총 187건)과 2 대구의 4.6건(총 138건) 그리고 3, 4, 5위인 광주, 대전, 충북에 이은 6위인 것이어서 앞으로 분발이 요청되는 부분이기도 하다.  

  도의회에 제출된 의안 가결율(원안+수정)에서는 제주가 94.11%로 서울 82.19%와 인천 93.55%에 이어 3위의 낮은 비율을 보였다. 이 가운데 조례안의 경우 서울시의 78.89%를 제외하고는 대체적으로 광역의회 모두 90%가 넘는 높은 가결율을 보였는데, 제주도의회는 서울에 이어 인천 90.73%와 전북 92.16%에 이어 네 번째로 낮은 92.44%의 가결율을 보였다. 더욱이 조례안 원안 가결율에서는 제주도의회가 38.12%로 2위 서울의 49%보다 훨씬 낮은 가결율을 보임으로써, 그만큼 제주도의회 의원들이 상대적으로 진지하게 의정활동을 벌였음을 보여주었다. 한 마디로 경실련의 이러한 보고는 적어도 다른 지방의 광역의회와 비교할 때 제주도의회 의원들이 제대로 역할을 하지 못하고 있는 게 아니냐는 일부의 비판을 해소하기에 충분해 보인다.   

  여기서 경실련의 지방의회 조례안 활동 보고와 관련하여 일각에서 제기된 바 있는 비판에 대해서도 재해석의 한 마디를 해야 할 것 같다. 즉, 광역지자체가 발의한 6,119건의 조례안 가운데 의원 발의는 26.4%인 1,618건에 불과하여, 이는 국회에서 발의된 법률안 7,531건 가운데 의원 발의가 86.9%인 6,550건에 비하면 초라한 성적이라는 비판이 있다. 그러나 필자가 보기에 이러한 비판은 보좌진 활용 등 국회의원에 수반되는 특별한 위상과는 다른 도의회 의원들의 열악한 현실적 제약을 감안하지 않고 그냥 단순 비교한 것으로 공평하지 않아 보인다.

  그러나 조례안 발의에서 의원 발의가 26.4%라는 것은 곧 자치단체장의 발의가 그만큼 많다는 것을 의미하기 때문에 원안 가결율이 높은 만큼이나 단체장의 입장은 조례의 상당 부분을 좌우하게 된다는 것을 의미한다. 바로 이 점에서 제주도의회의 경험은 시사하는 바가 크다. 즉, 단체장 제출 조례안에 대한 원안 가결율이 가장 낮은 의회는 36.79%의 제주도의회인데, 이는 제주도의 경우 단체장이 무소속임에 비해 의회는 한나라당이 58.33%의 의석수를 차지하고 여타 정당도 적절한 비율로 구성되어 있어 단체장 조례안 심의 시에 적절한 감시와 견제가 진행된 것으로 볼 수 있다는 게 경실련의 결론이다.

  부산이나 광주와 같이 단체장과 같은 당 소속의원이 95.56%와 100%를 차지하는 경우에서 보듯 의회의 견제 기능은 대폭 떨어졌다. 의회 내 정당 간 견제와 감시가 가능하도록 특정정당이 압도적으로 다수를 점하지 않고 정당 간에 적절한 구성이 이루어질 때 단체장으로부터의 의회 자율성이 그만큼 높아질 수 있다는 것이다. 이 점에서 보면 지방자치의 민주성 실현이라는 측면과 관련하여 이번 6·2 지방선거에서 도의회 선거의 중요성은 결코 도지사 선거에 못지않다. 문제는 이렇게 도의원 선거에 대한 보다 많은 관심을 ‘요청하기는 쉽지만 이를 실행하기는 어렵다’는 데에 현실의 지방자치의 본질적 문제점이 존재한다.

           III. 6·2 제주지방의회 선거에 대한 기대

  제주도지사의 위상과 권한은 굳이 특별자치를 하지 않아도 지역을 대표한다는 측면에서 뿐만 아니라 막대한 재정과 행정조직을 관장하는 지역 최고책임자라는 데에서 마치 지역 대통령 내지는 ‘소통령’에 버금간다. 특히 선거를 치를 때면 지사 후보는 도 전역 차원에서 유력정당의 후보와 유력한 무소속 후보 등 3명 내외로 단순명료하게 압축되기 때문에도 흥미와 관심 촉발에 유리하다. 그러나 도의회 의원으로 출마를 하는 예비후보들은 그 지역의 협소함과 함께 그 수가 많은 만큼이나 유권자들로부터 주목을 받지 못한다.

  그렇게 선거 때뿐만 아니라 평소에도 별 관심을 기울이지 않다가도, 일이 생기면 의원에게 기대고 혹은 원망하곤 하는 게 우리네다. 그래서일까 6·2 지방선거가 다가올수록 제주에만 기초 자치단체의 선거가 없는 것도 여전히 아쉬움으로 남는다. 그건 단순히 선거를 통해 도민에게 주어지는 일자리가 줄어들었다는 상실감만은 아닐 게다. 다른 지역처럼 우리도 시장과 군수를 뽑고 시·군 의회 의원을 뽑는다면, 보다 더 많은 도민들이 2010년 봄 민주주의의 축제를 만끽할 수 있었지 않나 하는 생각 때문이다. 최근 정부가 제주도의 ‘관광객부가세 환급’ 추진에 부정적인 입장을 취하는 것을 보면서, 더 더욱 기초 단위 지방자치를 반납한 대가로 정부로부터 받는 게 무엇일까의 허탈함만 커질 뿐이다. 

  진정으로 특별자치가 제주에게 유용한 제도로 작동하도록 정부가 모종의 특별한 위상을 제주에 부여하지 않는다면, 언젠가는 정부에게 제주도민의 기초단체권을 되돌려달라고 해야 할 것이겠다. 그런 점에서 6·2 제주지방선거 과정에서 특별자치의 계층구조를 어떻게 보완해 나갈 것인지의 공론화는 절실해 보인다. 그러나 그 어떤 공론화의 경우에도 도의회의 위상 제고와 역할 강화에 대한 제반 조치가 따르지 않는다면, 특별자치의 취지는 한갓 문서에만 존재하는 것으로 끝나 버릴 것이라는 우려를 지울 수 없다. 

  제주특별자치도의 출범 이후 기대에 부응하지 못하는 일련의 실망들은 바로 특별자치의 제도개선이 도지사의 권한에만 초점이 맞춰질 뿐 도의회의 도정 견제 및 감시 역할은 물론이고 도의원의 활동을 대폭 지원해 줄 수 있는 제도적 장치의 공여에는 소홀히 하였기 때문이 아닐까 하는 생각이다. 정부의 입장에서 보면 제주도의회에 대해서만 다른 광역의회와는 다른 특별한 위상과 권한을 부여하기가 쉽지 않다. 바로 이 점에서 특별자치의 유용성과 의미를 높이기 위해서는 헌법을 통해 특별한 위상 보장이 불가피해 보인다. 그렇지 않을 경우 중앙정부로서는 제주에만 특별한 대우를 해 주기가 쉽지 않다는 점에서 기존의 특별자치도 운용의 한계는 자명해 보인다. 

  이렇게 평소에 별 관심도 없고 의회 관련 제도 개선에도 인색하면서도 기대는 많은 도의원 선거와 관련하여 그 나마의 관심도 주로 현역 의원 중심이다. 현역 의원 가운데 누가 출마하고 당선될 것인지의 관심이 그것이다. 현직의 이점과 정당 공천의 유리함 간의 대결이 주된 관심 포인트가 되는 건 불가피해 보인다. 이 점에서 무소속은 정당후보에 비해 불리할 수밖에 없지만, 정당의 공천을 받는 것도 쉽지 않은 것이라는 점에서 보면 어쩔 수 없는 것이기도 하다. 이번 선거에서는 정당별로 여성후보 의무공천제도를 도입하였기 때문에 이로 인한 여성후보의 선전 여부와 유력후보의 탈당 및 무소속출마로 인한 선거판세 변화 여부도 관심 포인트가 되고 있다. 현역의원의 수성이 50~60% 정도라고 하는데, 그렇다면 이번 선거에서의 교체율은 얼마나 될까 등, 이것저것 찾아보면 도의원 선거에서도 흥미 거리가 없는 건 아니다.

  그러나 이번 선거에서도 유권자들이 혈연-지연-학연 등을 중시하는 투표행태에서 얼마나 벗어날 수 있을 지의 여부는 크게 기대하기가 어려워 보인다. 왜냐하면 온통 도지사 선거에 관심이 집중될 수밖에 없는 선거 정국에서 과연 유권자들이 얼마나 도의원 후보의 자질과 공약 등을 면밀히 검토하고 들여다 볼 것인지가 회의적이기 때문이다. 제대로 투표하기가 결코 쉽지 않은 일인 데에도 마냥 유권자에게 보다 많은 시간을 들여가면서 후보를 비교하고 검토하도록 하는 당위적 숙제를 주는 것만으로는, 민주시민으로서 어떻게 투표할 것인지의 문제가 해결될 것 같아 보이지 않는다. 어쩌면 이에 대한 마땅한 해법이 존재하지 않는다는 데서 다시 한 번 인간사회의 한계를 돌아보게 된다. 

  그렇다고 크게 비관할 필요는 없다. 여전히 집단적 의사결정의 한 방법으로서 선거의 의미와 유용성은 존재하기 때문이다. 적어도 통계적으로 보면 대중의 집단적 의사결정이 소수 엘리트의 의사결정에 비해 오류를 범할 가능성이 적다는 데서 위안을 찾을 수가 있다. 혹 운이 안 좋아 집단적 의사결정이 사후에 잘 못된 것으로 판명된다고 하여도, 그 경우에는 우리들 다수의 선택이라는 이유로 그러한 피해를 수용하면 될 것이다. 민주주의는 그렇게 인간존재와 연관된 내재적 한계를 갖고 있다.

▲ 양길현 제주대 교수
  이렇게 인간존재의 내재적 한계를 염두에 두면서도, 올 6·2 제주지방의원 선거와 관련하여 후보자나 정당이 아닌 유권자 입장에서 한 가지 소망을 다시 한 번 더 피력하고 싶다. 즉, 제주특별자치도지사의 위상과 권한이 다른 지자체에 비해 큰 만큼이나 이를 견제하고 감시할 제주도의회의 구성이 한 쪽으로 치우치지 않도록 균형을 맞추는 방향으로 의원 구성이 이루어졌으면 하는 바람이 그것이다. 이는 누가 도의원으로 당선되는 차원 보다는 하나의 체계로서 의회의 구성에서 일정한 균형이 확보되는가의 여부가 유권자에게는 더 중요하다는 점에서의 바람이다. /양길현 제주대 윤리교육과 교수  <제주의소리>

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최신순 추천순 이 기사에 달린 댓글 1
학원 2010-03-29 11:42:05
가뜩이나 제주대생 육지부 타 대학에 비해 실력없어 취직하기 어려운 형편에, 제자를 이낀다면 이런 글 쓸 시간어딧냐, 그 시간이면 제자들 실력양성시켜주고 어디 돌아다니면서 취직자리 부탁해야 하거늘.,
그래서 제주대가 맨날 삼류대학 신세면치 못해 ...학생들만 불쌍타
119.***.***.24